浅析国有企业改制中的土地处置问题

浅析国有企业改制中的土地处置问题

崔晓玲

核工业第二研究设计院北京100840

摘要：国企改制中的土地资产处置是件大事，也是件难事，处理合理、科学，将有利于企业的改革和发展，处理不当，则会给企业生产经营背上沉重的包袱，甚至将延误国企改制时机。但是，此过程不能急于求成，要根据经济发展所处的历史阶段和发展形势，逐渐向市场机制配置土地资源转变。改制企业的土地处置是一个系统工程，必须统筹兼顾，因企制宜，注重针对性和可行性，只有这样才能保证国企改制中土地改革的顺利完成。

关键词：国有企业；改制；土地；处置问题

1国有土地改制中的土地资产处置方式

土地资产处置，是指在国有企业改革中，对企业原使用的划拨土地使用权按照一定的方式和原则进行处置。处置方式有：收归国有、国家收回再分配、合理分配给个人。

国有土地改制有利于坚持和完善土地公有制。国有土地属于全民所有，既是重要的自然资源，也是重要的国家资产。按照国家依法实行国有土地有偿使用制度的规定，健全国有土地所有权使用制度，扩大国有土地有偿使用范围，有利于巩固国有土地所有权，有利于完善国有土地所有权实现形式，有利于发挥国有土地的资源、资产作用，增强国有经济的活力、控制力和影响力。

国有土地改制有利于发挥市场配置资源决定性作用。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的国有土地产权和有偿使用制度，推动国有土地资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化，对建立完善的社会主义市场经济体制，提高国有土地资源利用效率，促进创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展具有重大现实意义。

国有土地改制有利于加快生态文明制度建设。坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持在发展中保护、在保护中发展，是推进生态文明建设的基本政策和根本方针。扩大国有土地有偿使用范围、建立合理利用土地资源的激励与约束机制，是推动形成绿色生产生活方式、全面节约和高效利用资源的重要方面，是加快生态文明建设的重大制度安排。

2国有企业改制中土地处置的对策建议

目前，我国国有企业改制中的五种土地处置方式还不够完善，还需要在实践中进行检验和创新，在理论上还需要进一步探究。发展是永恒的，改革也需要不断的进行，为完善与市场经济体制相适应的国企土地处置方式，本文提出以下对策建议。

2.1创造良好的制度基础和条件，减少企业之间不公平竞争

由于目前在国企土地改革中使用了“双轨制”的处置方式，势必会影响到改制企业土地资产向市场机制运行的积极性，改制企业使用土地须交纳出让金或租金，而未改制企业仍然通过支付少量的土地税来获得土地使用权，改制与未改制的企业在经济利益上不平等，取得土地使用权的支出差距大，因而改制企业感到不公平，进而不愿进行土地资产改革。简而言之，是依附在旧体制的利益成为企业改制的障碍。所以，要营造企业公平竞争的环境，就必须对“双轨制”进行改革，减少或消除依附在国家政策上的好处和利益，把改制国企推向市场。在这里我们要区分改制企业的对象，对极少数改制后保留国有性质的独资公司，仍享受“国民待遇”，对改制改变国有性质的改制企业，去除其国有企业的外衣，使其成为名副其实的企业。同时，要理顺国家与企业的关系，实现政企分开，置换企业身份，让企业脱离政府的管束，而不是政府的附属物。这样，国有企业在市场上具有的平等地位，有利于创建公平竞争的环境，也将促进国有企业的改制。

2.2借鉴国外土地处置方式，建立土地发展权

所谓发展权就是对土地在利用上进行再发展的权利。土地发展权在国外已有相当成熟的实践经验，鉴于我国目前土地转让中存在的问题，我们可以借鉴国外的做法，结合我国实际情况，进一步完善土地的流转方式。一方面，土地发展权将保护国土资源，有效利用国土资源，维护社会公共利益；另一方面，土地发展权的设立将丰富改制国有企业的土地转移和交易，也为国企用地供给和需求提供有效的途径，使土地资源从经济收益低的生产部门向经济收益高的生产部门转移，实现土地资源的优化配置。事实上，划拨土地使用权是一种“优先发展权”。对采用继续保留划拨土地使用权方式的改制企业，同样可以让划拨土地使用权在市场中实现其价值，例如，很多事业单位利用划拨土地与房地产开发商共同开发，拥有划拨土地使用权的事业单位同样会获得相应的经济利益，这实现了划拨土地使用权的价值，所以谁拥有划拨土地使用权谁就有这块土地的优先开发权利。目前，土地发展权的运用在我国还未全面展开，这一改革系统方案还需在实践中进一步探索。

2.3完善土地资产评估体系，鼓励土地评估中介组织的发展

由于在国企改制中涉及到土地使用权估价问题，而我国当前的土地资产评估体系不完善，土地资产评估通常是政府委托土地评估机构进行的，全国80%的土地评估机构是政府部门的事业单位，虽有改制，而改制后的这些土地评估机构曾经是政府的一个部门，与政府有着千丝万缕的关系，评估价格往往是政府官员意志的体现，不能反映真实价格，同时还增加了“寻租”空间。因此，要完善土地评估体系，保证国有企业用地评估结果客观、真实、公平、准确。另外，鼓励社会力量创办土地评估公司，使其完全脱离政府关系，成为享有独立权利的第三方，真正的发挥土地评估中介机构的作用。同时，鼓励民间开设土地评估公司，促进土地评估机构之间的竞争，有竞争才有进步，从而提升土地资产评估业务水平。

2.4理清权责关系，明确改制国企土地权益的具体代表

至1998年国家土管部门颁布《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》以来已经十余年，但从目前来看，土地权益的主体代表仍不明确。例如，依照《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》，采取作价入股土地处置方式的改制国企应与土地权益代表签署土地使用权批准文件及作价入股决定书，但由于土地权益代表不明确，土地股权究竟由谁来代表，是土地管理部门还是国有资产管理部门，一直悬而未决，改制企业也无所适从，要么部门间发生冲突和矛盾，要么企业放任自流。应对土地资产权益具体代表不够明晰问题，土地处置前应和土地资产相关管理部门共同确定代表国家行使土地出资方的单位和持股单位，并在文件中予以明确，这样就明确了国有土地权益的具体代表者。

3结论

如果企业改制后其土地未改变用途，经县以上人民政府授权的土地管理部门批准后，可以保留划拨方式。如改变用途，符合《划拨土地目录》的也可继续以划拨方式使用。但是，除了继续作为城市基础设施用地、公益事业用地和国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地的，划拨的期限不得超过五年。显然，这是由于保留划拨方式违反了土地有偿使用的方针。

参考文献

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