风险沟通视域下邻避冲突的治理

风险沟通视域下邻避冲突的治理

刘培

（华东师范大学，上海200241）

摘要：风险沟通思想的提出与邻避运动有着紧密联系。邻避冲突发生的重要原因是公众风险认知偏差，而风险沟通又是弥合风险偏差的重要手段，两者具有内在契合性。文章以现实邻避冲突案例为研究基础，从理论和实践层面探究风险沟通和邻避冲突治理的关联，并基于风险沟通视角为实现邻避冲突的源头治理和标本兼治提供有效策略。

关键词：风险沟通；邻避冲突；风险偏差

一、研究背景和问题提出

如果将2007年厦门PX事件的爆发作为邻避冲突的标志性事件，近年来，邻避事件进入高发期，邻避冲突规模扩大，涉及区域广泛，引发公众邻避情结的设施类型更为多样，往往造成相关利益方“多输”的境地，这不仅危害公共安全，还凸显社会治理危机。十八届三中全会指出要推进国家治理体系和治理能力现代化发展，对邻避冲突的治理也要摈弃传统管控思维，遵循现代治理理念，建立健全现代化邻避治理体系，提升治理能力。在这一背景下，如何理性看待和科学评估邻避项目引发的环境风险，以及实现邻避冲突的源头治理和标本兼治，就成为了各级政府和研究者都必须直面的重要课题。

二、风险沟通和邻避冲突的耦合

1.风险认知偏差：邻避冲突发生的重要原因

邻避现象的产生都来源于一定的风险项目，诸多的邻避冲突也往往发生在邻避设施的选址和规划阶段，即公众所担心的风险并未实际发生，其所抗争和反对的是一种未知风险。风险沟通作为风险治理中的重要一环，同样是致力于未知风险的治理，可见邻避冲突治理和风险沟通有内在的契合性。

邻避冲突的爆发和风险沟通的兴起有密切关联，自1970年起西方邻避运动不断兴起，公众反对邻避项目的建设，也抵制政府和风险专家对风险可控的承诺，甚至爆发激烈的冲突，这造成许多被专家评估为风险可控的项目被迫取消。这迫使政府专家反思公众为何不愿意认可来自专家们的权威科学评估。

国内外经验也充分证明，致使邻避治理陷入困境的根源在于公众的风险认知偏差和风险沟通工作的缺失，而风险沟通又是弥合风险认知偏差，改善公众对邻避设施接受度，化解邻避冲突的重要途径。因而探索风险沟通在邻避冲突治理中的应用对预防和化解邻避冲突具有重要意义。

2.风险沟通：邻避冲突治理的有效途径

俗话说“上医医未病之病，中医医欲病之病，下医医已病之病”。用一个通俗的比喻来描述风险沟通、应急管理、危机管理的关系就是。在风险孕育阶段，风险沟通的着力点在于未病之时及时诊断出“病根”,进行针对性预防，这是上医之策；而随着风险的逐步扩散和累积，则需要采取风险评估和应急管理和沟通措施，如同利用医疗手段去控制“欲病之病”；而危机管理则是风险爆发和兑现后,利用公共危机管理手段来减轻、转移、消除疾病对病人的影响，属于“医已病之病”。可见，如果片面依赖事后把关，缺乏预防措施，则同“医已病之病”一样，均属“下医”和下策。这充分说明了风险沟通对邻避冲突预防以及治理的重要意义。

从本质上来说，公众的邻避行为是基于对未知风险的抗争，诸多的邻避运动也往往发生在邻避设施的选址和规划阶段，即公众所担心的风险并未实际发生，其所抗争和反对的也是一种未知风险。因而，邻避冲突的治理的关键是对未知风险的治理，这一点决定了一般环境群体性事件的治理手段不适用于对邻避冲突的治理。风险沟通作为风险治理的重要环节，能有效消除公众对未知项目风险的恐惧和担忧。

根据业界共识和实践经验，常规性风险沟通的工作内容主要分为四个部分：公众参与、信息公开、公共宣传、社会责任等四部分。公众参与和信息公开是立足于短期化解矛盾冲突，改善沟通效果，而公共宣传和社会责任是立足于长远，需要长期规划久久为功。

具体内容如下：一是公众参与，指在项目各个阶段通过公开征集公众意见、公众意见问卷调查、举办公众座谈会、听证会等形式，使公众意见能够在项目决策中获得应有重视，保障公众参与权；二是信息公开，即包括对项目选址、建造、运行等阶段相关信息的公开，也包括媒体关系维护和负面舆情应对，在确保公众知情权的同时，向特定媒介提供权威信息，防止谣言影响公众的风险认知；三是公共宣传，不仅对项目所涉及的专业技术知识进行科普，还包括对项目效益、风险控制手段、危机应对措施等内容的宣传，以提高公众对项目的认知水平和接纳度；四是社会责任；项目建设要坚持开放合作、互利共赢的态度，通过与利益相关方的合作，关注周边群众的切身利益，解决合理利益诉求，改善项目所在地基础设施，促进就业、社会公益、丰富精神文化活动，为地方发展注入活力,建立互惠互利、和谐稳定的周边关系。

三、风险沟通视域下邻避冲突的治理

风险沟通工作是破解邻避冲突困境的关键。具体而言，风险沟通在应对邻避冲突时，其价值和策略如下所示：

1.缩小认知偏差，达成风险共识

在现实邻避冲突中，公众在面对海量风险信息和不确定风险时，其风险认知更为敏锐，不仅会受到这类因素的影响，而且倾向于“可想象的最坏情形”，从某种程度而言，公众的风险认知等同于风险事实，哪怕风险是公众主观夸大和建构的。要弥合公众和专家之间的风险认知鸿沟，则离不开有效的风险沟通工作。

2.落实公众参与，重塑社会信任

对政府、企业而言，可以藉由风险沟通工作的开展，来详细了解公众的风险认知状况，掌握公众心理状况（如普遍存在的担忧、恐惧、忧虑、焦虑心理）并进行针对性的反馈，还可以根据公众的参与程度的不同，分类吸纳公众参与到决策。在发达国家，风险沟通已经被纳入到风险管理的制度化框架中，有着完备的策略和方案。只有真正贯彻风险沟通制度，落实公众参与，通过双向互动交流，让公众的诉求、理念、偏好得以充分表达，赋予公众更大的知情权、参与权、监督权，让公众主人翁的地位得以彰显，才能在沟通工作中引导公众客观看待风险，培育理性思维。让公众在对政府的深入了解和熟悉中，逐渐积累信任资本，进而重塑政府形象，提升公信力。

3.有效应对风险，预防风险爆发

就字面意思理解，风险沟通工作就是围绕风险问题而开展的沟通工作，任何有关风险的公共或私人领域的沟通和交流都能被称为风险沟通。但从本质而言，风险沟通是针对风险演变为危机的可能性和危害性展开，通过沟通措施来识别、防控、应对风险的失控和兑现，这使得风险沟通的应用领域广泛。如在邻避项目的建设中，风险沟通能基于邻避项目的风险积累、扩散和爆发的演化路径，通过分析演化规律，掌握阶段特征，进而采取相应措施来预防和治理风险。如在冲突尚未发生时，通过风险的识别、公布、协商来疏导和改变风险的演变进程，进而对公众实施风险教育和信息告知，引导其调整观念和行为，达到干预风险进程的目的。在冲突爆发后，配合应急管理措施，进行风险的识别、分类、转移工作，达到降低风险危害程度的目的，同时通过风险预警制度，防止风险的再度爆发。

参考文献

[1]拉克尔肖斯,陈泽民.科学、风险和公共政策[J].国外社会科学文摘,1984(7):17-18.

[2]刘智勇,陈立,郭彦宏.重构公众风险认知:邻避冲突治理的一种途径[J].领导科学,2016(11z):29-31.

[3]我国核能行业首份公众沟通通用指南发布，人民网，2017年05月01日，http://paper.people.com.cn/zgnyb/html/2017-05/01/content_1771326.htm

作者简介：刘培（1993年—），男，汉族，江西南昌人，硕士学历，华东师范大学政治学系研究生，研究方向为风险沟通，政治传播。