浅谈信访制度的法治化建设

浅谈信访制度的法治化建设

陈旭

陈旭

中共来安县委党校

摘要：信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，不仅会有碍法治建设，甚至产生十分严重的政治后果。本文介绍了信访制度，分析了当前信访工作面临的问题，并探讨了信访制度的法治化建设措施。

关键词：信访；法制化；人大

一、信访制度概述

信访，是人民来信来访的总称。国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。”

中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访；求决类信访；诉讼类信访。参与类信访主要是指对各级人大常委会、政府及司法机关工作提出建议、意见及批评的信访事项。求决类信访在目前各级政府机关受理的信访事项中所占比例最大。诉讼类信访是目前中国最叹为观止的奇特信访类型，没完没了的大量申诉案件是对已经终审生效的法院判决提出的申诉。

二、当前信访工作面临的问题

第一，信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，中央有关部门受理信访量直线上升。但信访公民来京后，不停在各信访机构之间来回跑动，可问题并不能真正得到解决，最终导致他们对中央政治权威产生怀疑。如一份在北京上访村流传甚广的署名为“亿万冤民者”的传单就称：“想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官。”从早几年听到的“中央是恩人”，到直接质疑党中央和国务院，这一变化说明了信访这道政治防火墙出现了问题。

第二，信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。在制度设计上，信访作为一种正常司法救济程序的补充，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，民众更为相信信访这一行政救济手段并把其视为最后的希望所在，这样不仅使各种诉求交错在一起，出现了“信访问题综合症”，而且民众往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加解决问题的难度，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。

第三，信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。调查表明，一些地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓触目惊心，令人发指，严重侵犯了公民的人身权利。

三、如何使信访制度纳入法治化进程

正如中国政法大学副教授应星撰文所言，“信访制度是一个充满了悖论和矛盾的现实。一方面，国家一直强调要打破官僚主义的阻碍，不能对正常的上访群众搞拦堵；另一方面，国家又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。”

如果我们一味地采取“劫访”、“下达指标”等方式来减少信访量，只是提一些口号式的东西，而不是从法治化的角度来解决问题，那只会引发更多的社会矛盾，这和我们构建和谐社会的目标是极不吻合的。对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，应当是中国信访走出制度困境的根本出路。

要解决目前信访制度存在的问题，使信访制度发挥其应发挥的功能，不仅要重构和创新信访制度，而且要重构和创新整个救济、监督和解决争议机制：

首先，要对目前过于分散的信访机构进行整合。由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动。另外，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。因此，要明确责任，使得信访受理透明化。可建立起统一的计算机联网系统，即方便监督机关监督信访案件的受理情况，也便于群众查询。国家信访局网站（已经正式开通，为公众提供信访服务。

其次，要修改《行政复议法》和《行政诉讼法》，扩大行政复议和行政诉讼的范围，使大部分行政争议能通过正式法律程序解决。在法治框架下把救济功能从信访制度中剥离出去，将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中。

第三，确立司法权威是社会稳定的法治内容，在全社会形成尊重司法判决，树立司法最终裁判权威的氛围，改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，将其纳入正常的审判监督程序之中并加以必要的限制。同时，让权力机关的监督、社会监督（媒体、社会成员）与法律监督结合起来，促进司法公正，维护司法权威。

第四，将信访制度改造成类似国外的申诉专员制度，解决行政诉讼和行政复议救济制度难以覆盖到的行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为。失当行政行为是一个很难予以明确界定的概念。直义地说，失当行政是指行政行为不恰当。我国学术界在行政诉讼立法过程以及行政诉讼法颁布后对行政诉讼法进行的阐释中，将失当行政行为作为与违法行政行为相对应的一个概念予以分析和研究。

一般认为有瑕疵的行政行为分为违法行政行为和失当行政行为，失当行政行为是指行政机关在法律所规定的范围和幅度内所做出的不恰当的行政行为。

第五，充分发挥人民代表的作用，人民代表（特别是全国人大代表）每月应设固定时间和地点接待选民，听取选民的意见、建议和帮助选民解决有关他们自己难于解决的问题，或为他们解决问题提供咨询。还原信访制度本身民情反映的功能，强化信访作为公民政治参与的制度化渠道，实现公民的政治参与的制度化和有序化，从法律上保障公民合法权力的行使，对于信访工作人员的失职、渎职或不作为等行为，设立追究其责任的相应司法程序，保障公民的合法民主权利。

结束语

总之，只有信访改革和整个社会体制改革相互协调配合，让大部分案件回归司法救济，让信访回归本来面目，法治的距离才会离我们越来越近。

参考文献：

[1]于建嵘：〈信访的制度性缺失及其政治后果〉，《凤凰周刊》，2004年第32期，页50-53。

[2]赵凌：〈国内首份信访报告获高层重视〉，《南方周末》，2004年11月4日。

[3]于建嵘：〈中国信访制度批判〉，《中国改革》，2005年第2期，页26-28。

[4]赵东辉：〈信访的体制瓶颈亟待突破让民意顺畅上达〉，《瞭望新闻周刊》，2003年第40期，页23-25。

[5]赵凌：〈信访改革引发争议〉，《南方周末》，2004年11月18日。

[6]刘辉：〈于建嵘：信访办应该撤销〉，《南方人物财刊》，2004年11月17日。

[7]郭松民：〈信访改革应制度演进〉，《环球》，2004年第24期，页29。

[8]应星：〈作为特殊行政救济的信访救济〉，《法学研究》，2004年第3期，页58-71。