河长制法律问题研究

河长制法律问题研究

葛嘉妮

象山县环境保护局浙江省宁波市315700

摘要：河长制作为具有中国特色流域治理机制改革的探索性实践，对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但要充分保证制度落地并发挥其效能，仍需从顶层进一步强化和完善制度设计。

关键词：河长制法律问题

1“河长制”获法律确认

在明确各级政府的水环境质量责任方面，新法最引人注目的地方就是明确了地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作”、“有关市、县级人民政府应当按照水污染防治规划确定的水环境质量改善目标的要求，制定限期达标规划，采取措施按期达标”。同时，规定“市、县级人民政府每年在向本级人民代表大会或者其常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况时，应当报告水环境质量限期达标规划执行情况，并向社会公开。”

2016年12月11日，经中央全面深化改革领导小组第28次会议审议通过，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，提出要全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省（自治区、直辖市）设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任；各省（自治区、直辖市）行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的“河长制”办公室。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护工作，包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等，牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂等突出问题进行清理整治，协调解决重大问题，对相关部门和下一级河长履职情况进行督导，对目标任务完成情况进行考核。各有关部门和单位按职责分工，协同推进各项工作。根据该意见，“河长制”工作的主要任务包括：全面落实最严格水资源管理制度，加强河湖水域岸线管理保护，严格水域、岸线等水生态空间管控，严禁侵占河道、围垦湖泊；统筹水上、岸上污染治理，排查入河湖污染源，优化入河排污口布局；加大黑臭水体治理力度，实现河湖环境整洁优美、水清岸绿；加强执法监管，严厉打击涉河湖违法行为等。县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。第十二届全国人大常委会副委员长陈竺表示，作为一种非常重要的决策创新、机制创新，“河长制”把党委政府的主体责任落到实处，而且把党委政府领导成员的责任也具体地落到实处了。此次修订的水污染防治法全面吸收了意见精神，进一步强化党政同责和属地责任，协调整合各方力量，构建政府、企业、社会共治的水污染治理体系。通过这种责任的落实，领导成员都有各自的分工，大家会自觉地把环境保护、治水任务和各自分工有机结合起来，形成一个大的工作格局，把我国政治制度的优势在治水方面充分体现出来，就有利于攻坚克难。

2河长制出台的现实和法制基础

关于水污染防治和水环境保护，我国的《环境保护法》和《水污染防治法》《水法》《水污染防治行动计划》等法律和规划性文件设立了很多制度，譬如环境影响评价、排污许可证、取水许可证、排污交易试点、污染物排放总量控制、污水集中处理制度等；不仅规定了地方人民政府对本地区的环境质量负责，还规定了水利、环保、住建等部门的水污染防治和水环境保护职责。表面看来，这些制度和发达国家相比，都不缺；这些机构的监管职责也相互衔接，但是目前我国的很多流域水污染仍然很严重，有的还加重了，这说明在现有体制下，上述立法和规划在现实中没有得到有效的运行，作用没有得到有效的发挥。也就是说，严峻的水环境问题是倒逼水环境监管体制改革的现实基础。“河长制”的设立目的主要有两个。

一是结合中国的国情，让水环境保护法律法规规定的职责和要求运转起来。地方党政一把手担任河长或者总河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人追究责任，有利于让急需解决的环境问题在最短的时间内得到有效解决。在目前的国情之下，通过党内文件和国家立法相衔接，以问题为导向，规定地方党政主要领导担任“河长”，可抓住关键少数，形成一股强大的力量，解决突出的水环境污染问题。

二是解决目前的立法难以解决的问题，如一些水污染是由岸上的生活垃圾和农田的秸秆腐烂造成的，或者由农村面源生活污水流入造成的，涉及上下游、左右岸、不同行政区域和行业，很复杂，而这些，水利部门和环保部门难以依据现行的《环境保护法》《水污染防治法》《水法》予以解决。设立河长制，可以突破现有的法律制度和监管体制局限，让地方党政主要领导对水环境保护工作兜底，对河湖管理保护这项复杂的系统工程负起责，牵头解决现有部门难以牵头解决的问题。

由于环境保护党政同责理论已经由理论走向现实，被《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》和《生态文明建设目标评价考核办法》采纳，为此，2016年12月中共中央办公厅、国务院办公厅结合浙江、江西等地的试点情况，以党政机关联合发文的方式印发了《关于全面推行河长制的意见》，再次强调流域水环境保护的党政同责制度。可以说，环境保护的党政同责制度和《环境保护法》规定的地方政府对本地区环境质量负责是河长制的法制基础。

3健全流域治理法律制度，完善河长制

3.1完善以河长制为主的管理体制

促进河长制的法制化与长效化。解决河长制所存在的法治与人治，临时与长治等矛盾与问题，要在法律层面上不断完善。可以把河长制的一些成熟做法上升为法规，例如2017年新修订的《水污染防治法》将“河长制”法制化；推广司法程序，严格环境执法；通过程序理性的引入和法治品质的提升、目标责任制的法治化与内在化，以及结构优化与法律关系转换，来实现水环境治理的标本兼治；尽快建立健全有利于全面推行河长制的法律法规体系，为河长制的实施提供规范和支撑。将河长制常态化。在中央和省级层面建立综合治水总体规划和长效协调机制，将河长制由原来的被动应急机制转变为常态实施制度。对于跨行政区域的河流，要建立统一的流域管理机构，建立流域上下游对话机制，改变行政条块分割对流域治理的不利影响，提高涉水行政能力。在行政层面要实施统一规划，完善对水环境治理的监督、考核和评价机制，让独立部门和社会组织监督治水效果，以解决治水全过程易缺乏透明监督机制的问题。构建完善的生态环境绩效管理体系，如绿色GDP核算、推行环境管理与审计计划、绩效审计等。加强公众参与，保障河长制的实施。在流域政策的制定中增加透明度，使公众获得流域规划、重大项目进展等必要信息。在流域规划或政策制定过程中，通过召开听证会或发放公众意见调查表等形式，广泛征求公众意见。群策群力是河长制顺利实施的社会基础，要将宣传教育、文化熏陶、依靠群众等手段结合起来，提高群众的流域保护意识，把保护流域生态环境的观念内化为个人的自觉行为。鉴于河湖治理的长期性和艰巨性，应将河湖治理、水资源保护纳入教育体系。建立公开透明的公众参与机制，鼓励全社会成员参与流域治理，形成全社会参与环境管理的机制，建立可持续发展的环境治理制度。

3.2加强流域防汛抗旱减灾制度建设

完善流域洪水影响评价制度。明确流域管理机构在流域洪水影响评价中的职责，确立洪水影响评价的评价依据、评价程序、监督检查、后评估等。建立流域雨洪资源利用管理制度。明确流域雨洪资源利用规划的法律地位，强化流域雨洪资源利用的统一管理，确立与流域雨洪资源利用有关的动态汛期、水库调度、河网联合调度、地下水回灌等管理制度。健全流域蓄滞洪区建设管理制度。主要包括流域管理机构在蓄滞洪区管理体制中的地位；在蓄滞洪区规划制定中的协调职权；在蓄滞洪区启用和洪水调度中的职权；在蓄滞洪区建设项目审批中的职权；在蓄滞洪区建设的资金投入、移民迁建、人口控制、政策补偿等方面的协调监督职能等。

3.3建立流域岸线管理制度

完善河道管理制度。包括从整体上全面确立流域统一管理的法律地位，建立流域河道统一规划制度，确立流域管理机构对河道资源、环境、生态等多种功能的保护职责，区分流域直管河段和非直管河段实行不同的管理制度等。建立健全河道采砂管理制度。包括明确流域管理机构在河道采砂管理中的管理和监督检查职责，建立河道采砂规划制度，明确河道采砂许可制度的具体内容等

3.4依法治污“滋润”环境伦理重构

新修改的水污染防治法亮点纷呈，尤其是将一些治理水污染的经验与教训上升到法律层面。笔者认为，新修改的水污染防治法是一个“以法治污”的新起点，将以更大力度保护和改善水环境。比如，一些地方率先尝试的河长制，为在长期的治污中发挥出应有作用，这一次正式“加盟”水污染防治法；针对一直以来“违法成本低”的问题，一些企业利用渗井、渗坑等手段违法偷排等，这次修改水污染防治法就对之提高了罚款上限。水是发展的一面镜子。相当数量的企业与污染几乎是“黄金搭档”，有人用“一半是黄金，一半是污水”来形容有些企业与污染的依存关系，有的地方经济发展奠定在“牺牲环境”的代价之上，有的地方经济增长“污染”了GDP??当资本品质与良知“被污染”剩下的只有劣迹。“以水为镜”，不仅能照出环境污染与否，更能照出政绩观正确与否、发展观科学与否；既可以折射出水环境的质量，又能够倒映出水污染的危机。水是生命之源，生机之本。每一起水污染、水危机事件都让我们刻骨铭心、痛定思痛。有人进行了拆字：“污”是“水＋亏”，就是说，水污染后人类必定吃亏；用诗意的表达就是：地球上的最后一滴水将是人的眼泪。保护水资源，保护水环境，保护人类生存的生命之源，每个人都义不容辞。“一滴水可以折射出太阳的光辉”，而一滴污水则会让太阳的光辉浑浊，最终让人类“吃亏”。

4结论

从河流水质改善领导督办制、环境保护问责制衍生而来的河长制，由各级党政主要负责人担任河（段）长负责辖区内河流治理，承担包括加强水资源保护、河湖水域岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管在内的主要任务，将权属不清、分界不明显的流域及沿岸环境保护治理分片划入所属地方，明确责任到人，纳入政绩考核，以最大限度地发挥行政权力，实现各种资源的整合和调配，进而提高流域水环境治理的行政效率。

参考文献：

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