“多规合一”背景下城镇开发边界划定实践研究

“多规合一”背景下城镇开发边界划定实践研究

张晶

中国城市建设研究院有限公司广东分院广东省广州市510000

摘要：城镇开发边界的划定不是简单的勾画一条线，一个面．城镇开发边界划定的研究应该随城镇的发展提出更高的要求．城镇开发边界的划定应该遵循基本的规划理论，结合多种规划划定方法使得划定的结果更科学合理，争取从“单一”的技术方法转变为综合全面的管控工具．城镇开发边界的划定实践研究有几方面的特点：一是综合考虑资源环境承载力的先决基础条件；二是遵循主体功能区的定位，明确了城镇开发边界划定过程中主体功能区的引导地位；三是充分考虑了生态保护红线、基本农田保护线以及城镇开发边界的协同关系．依托于GIS技术支持进行基于“多规合一”背景下城镇开发边界划定的实践研究，首先利用GIS空间分析方法进行研究区资源环境承载力评价，作为城镇开发边界划定的基础，然后通过GIS叠加分析、统计分析、地形分析等空间分析手段实现城镇开发边界的协调划定．

关键词：“多规合一”背景；城镇开发；边界划定；实践研究

1导言

城镇开发边界划定是“多规合一”空间要素管控的要求．针对巧家县城镇开发边界线划定案例，综合运用“反规划”、“倒逼规划”、规模预测和GIS空间叠加方法，开展了“多规合一”背景下城镇开发边界划定协调研究，实证表明了以资源环境承载力评价结果、主体功能区定位、生态保护红线划定，以及基本农田保护红线划定结果为基础的城镇开发边界线划定结果符合巧家县实际．研究中采用的理论与技术方法对今后城镇开发边界划定研究具有一定参考意义．

2研究基础理论

2.1城镇开发边界基本理论

早在20世纪70年代，美国就提出了城市增长边界（urbangrownboundary，UGB），是一条以人为划定、以自然为参考的城市边缘界线，其想通过空间分界线和规模控制线引导城市的扩张，其核心是通过城市增长边界控制城市的无序蔓延，提高土地资源的集约、节约利用，保护城市以及周边的农业和生态安全．1900年，霍华德提出“田园城市”理论，该理论的核心是通过限制城市人口来限制城市增长需要的建设用地，从人口的限制来稳定城市规模的稳定，确保城市周边的农田、生态不被破坏，该理论还提出若要扩大城市的规模，就必须重新建立一个“田园城市”．“田园城市”理论能最好的保持城市开发边界的稳定．我国在城市开发边界的认识与研究较晚，学术界以及行政部门对城市开发边界的相关概念产生于近十年．学术界主要关注城市开发边界划定的理论与方法，行政部门主要注重行政手段的实施，如2006年《城市规划编制办法》中提出了“研究中心城区空间增长边界”的要求；2008年的《城乡规划法》进一步明确了划定城市开发边界的重要性．城镇开发边界一般认为是行政辖区内划分可进行城镇开发建设和不可进行城镇开发建设的空间界线．在边界内，可进行城镇开发建设，城镇政府建设基础设施和公共服务设施的边界．在边界外，不可进行城镇开发建设，城镇政府不能进行城镇基础设施和公共服务设施建设，城市规划管理部门不能在边界外做出许可，不可安排土地征转、不提供建设用地指标．

2.2城镇开发边界划定方法理论

1）“反规划”划定方法．“反规划”是我国为了应对国内城市增长无序提出的理论，是针对性的理论方法，“反规划”不是反对现行的规划，而是应对快速发展和快速城市化不确定条件下如何合理安排空间建设用地的系统规划方法，“反规划”的核心是自然生态的完整性和前提性，通过先行确定非建设用地的规模限制建设用地的规模．2）“倒逼规划”划定方法．“倒逼规划”是一种较为新的规划方法，也可是说是一种“被动规划”，“倒逼规划”随社会快速发展后为解决社会诸多问题而出现．如：交通拥挤的“堵城”倒逼着城市规划和交通规划；城市新开发而无人居住的“鬼城”迫使城市重新规划．城镇开发边界的划定需参考社会发展中的问题，用划定的边界引导规划．3）规模预测法和排除法．城镇开发边界的规模预测主要应对城镇人口增长的问题，城镇人口的增长需预留建设用地，从中需考虑城镇人口的人均建设用地、建筑密度等来解决城镇人口的用地需求．排除法应对各类禁止建设区的要求，消除城镇开发的用地安排，形成开发边界线控制城镇开发活动，如基本农田保护线、生态保护红线等．

3研究区城镇开发边界划定

根据云南省主体功能区的定位标准，巧家县主体定位于生态功能区，所以在划定巧家县城镇开发边界时，采取“生态先行”的策略，以满足主体功能区的定位要求．根据云南省生态功能区划、云南省地表水水环境功能区划以及巧家县城乡总体规划、巧家县土地利用总体规划、巧家县林地保护利用规划等相关的空间规划，结合巧家县近几年经济发展情况，梳理巧家县内现存的国家级、省级或州市级重点生态保护区域，借鉴现有重点生态保护区域并明确生态保护红线划定的核心区域；其次，按照生态保护法以及环境总体规划的要求，对生态保护区进行指标化的生态系统重要性、脆弱性以及生态安全评估，明确生态保护具体对象和重点保护区域；最后，对包含类型多样的各类生态保护区进行ArcGIS叠加分析，形成划定生态保护红线技术路线的初步方案．根据环境保护相关法律和不同等级重点保护区的管理方法，结合土地利用现状和社会经济发展实际情况，综合评判生态保护红线划定技术方案的科学性和可操作性，形成生态保护红线划定最终方案，并划定巧家县生态保护红线类型有：生态安全控制线，包括国家级药山自然保护区、县级马树湿地自然保护区；水源保护控制线，包括水库、水库淹没区、饮用水水源点、金沙江、牛栏江、荞麦地河、以礼河等；生态林地控制线为国家一级公益林、荒漠化、水土流失严重地区和生态脆弱区四类控制线，最终划定生态保护红线面积为14328．62hm2．以年度土地利用现状变更调查成果数据为基础，依据土地利用总体规划成果，结合云南省大于1km2坝子范围界线核定成果、基本农田划定成果、最新的农用地分等定级补充完善成果和最新的遥感影像图等，将巧家县耕地现状分布、数量、质量和集中连片耕地进行摸底调查、查清潜力，综合巧家县情况，划定基本农田；然后运用ArcGIS技术剔除现在建设用地、巧家县灾后重建用地、巧家县白鹤滩水库移民安置用地、部分城镇近期重点建设用地和零星地块，最后补划质量高、集中连片和数量充足的基本农田，以满足国土部门的管控要求，划定基本农田面积5284.81hm2为边界划定的限制性条件．

分别从城市规划和土地利用规划中提取建设用地图斑，运用ArcGIS技术合并“两规”中提取的建设用地图斑，将上述限制城镇开发边界划定的生态保护红线和基本农田保护线叠加，运用ArcGIS技术消除与生态保护红线和基本农田保护线重叠的图斑；最后将地质灾害区矢量图层与第二步的结果相叠加，如有重叠图斑，则应用ArcGIS技术消除重叠区域，最终结果为“刚性”城镇开发边界，划定“刚性”城镇开发边界1056．87hm2．

4结语

通过GIS空间叠加分析、缓冲区分析、网络分析、统计分析、地形分析等空间分析方法，完成城镇开发边界的划定，以资源环境承载力评价和主体功能区定位为城镇开发边界划定的约束因子，使得城镇开发边界划定结果更具科学性与合理性．

参考文献：

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[3]赵之枫，巩冉冉，张健.我国城市开发边界划定模式比较研究[J].规划师，2017，33（07）：105-111.