产业化扶贫的评价之难——以徐闻县为例

产业化扶贫的评价之难——以徐闻县为例

党红梅

中共徐闻县委党校广东徐闻县524100

摘要：徐闻县的热带气候、372公里的海岸线使得种植业、渔业成为产业化扶贫的关注点。当前较为成熟的种植业产业化扶贫模式表现为三大类型：资产性收益模式，包括了风力发电项目、光伏发电项目；“企业+合作社+农户”模式、乡村旅游业扶贫模式等。当前评价产业化扶贫有三难：难在各类主体的评价公信力上、贫困农户锲入产业链的数量和收益、利益联结机制的实效程度。

关键词：精准扶贫；产业扶贫；评价；实效

产业扶贫是落实“精准扶贫”战略、为贫困地区群众谋取长远发展的主要方式，国务院发布的《关于“十三五”脱贫攻坚规划的通知》①中明确指出：农林产业扶贫、电商扶贫、资产收益扶贫、科技扶贫是产业发展脱贫的重要内容。一方面，这是由于在产业的生成机制上，帮扶单位既是产业的资源禀赋评估、产业风险评估、市场风险预测、目标选择、发展机制培育等方面的技术指导，也是政策资源、人力资源、行政资源、技术资源的调配链接者。另一方面，从1994年国家启动《国家“八七”扶贫攻坚计划》以来，扶贫重心落在国家级重点贫困县的经济开发上。具体到广东省，2009年之前，各级党委、政府曾采取了一些扶贫举措，由于没有细化、明确“谁来扶贫、扶谁的贫、用什么扶贫、如何扶贫”等问题，扶贫效果没有达到预期。2009年之后，广东省委、省政府在扶贫设计上解决了“who（谁去）where（去哪里）which(扶哪个)way（哪种路子）what(做些什么)”问题，正式推出《关于我省扶贫开发“规划到户、责任到人”工作的实施意见》，分两个阶段共六年时间推动“双到”扶贫工程，取得了丰富的行政扶贫经验。作为受益地区之一，徐闻县在此轮“精准扶贫”实施中，有着较之北方地区思路更明确、经验更丰富、行政措施更得力、资源调配更准确的特征。

一、徐闻县的资源优势使产业化扶贫聚焦在种植业、渔业

徐闻县地处热带，位于东经109°52’～110°35’、北纬20°13’～20°43’，面积为1954.37平方公里（19.5437万公顷）。徐闻属热带季风气候，一年四季阳光充足，高温炎热，年平均气温23.3℃，年平均降雨量1364毫米，虽然县内降雨量不均匀，由北向西南递减，变化幅度为1800～1100毫米，但全县年均总降雨量24.68亿立方米，年径流总量为8.29亿立方米，目前境内雨水已被拦截进入五条水库内。与此同时，徐闻地下水源较为丰富，其水质化学类型为金碳酸盐氧化物，酸碱值大于7，水质良好，水温适宜，符合工农业用水要求，可开采利用的地下水总量为2.05亿立方米/年，占全县现有蓄水工程灌溉总量的53.7%，地下水源补给量为8.96亿立方米，是全县可开采地下水量的4.36倍，工业用水以及生活供水所利用的地下水为30万立方米/日，即全年用水量为4562万立方米左右，占可开采量的23%，还有77%的地下水蕴藏量有待于开采利用。土地肥沃，极适宜种植热带农产品及其相关副业产品。这是落实“精准扶贫”战略、用之发展种植业的地理及气候优势。

徐闻县有丰富的海洋资源，历史上有半数人口赖海洋生物为生。徐闻县三面环海，东和东北临南海，西濒北部湾，南隔琼州海峡，与海南岛直线距离27公里，海岸线长达372公里，岛屿众多，港湾星罗棋布，鱼类资源十分丰富，盛产黄花鱼、鲶鱼、鲳鱼、青鳞鱼、西刀鱼等经济鱼类。沿海滩涂可利用养殖面积19.5万亩，相当于耕地面积的18%。潮间带面积25.45万亩，其中可养殖面积9.98万亩，10米等深线可养面积7.73万亩。这是发展海水养殖业得天独厚的优势，为落实“精准扶贫”战略、发展水产养殖业提供了气候及海洋资源。

二、徐闻县种植业的产业化扶贫模式

根据徐闻县委、县政府公布的脱贫攻坚情况报告，截止2018年12月31日，全县共有精准识别的贫困村25个，占全县行政村总数180个的14%。入驻徐闻县的各帮扶单位已经实施了“劳动力就业扶贫”、“社会保障扶贫”、“教育文化扶贫”、“医疗保险和医疗救助保障扶贫”、“农村危房改造扶贫”、“基础设施建设扶贫”、“固本强基扶贫”等多项扶贫工程，切实增加了贫困户的收入、改善了贫困村的环境。通过走访了解到，徐闻县已经形成了三大类、数个子类的非水产养殖业的产业扶贫模式：

一是资产性收益模式。比较普遍的是贫困户通过自有土地、林地、宅基地和扶贫资金等量化入股投资企业，获得企业或商业公司的固定或浮动分红，补充贫困户收入的不足。例如二桥村利用2000余万元的专项资金成立了二桥农业公司，在下桥镇工业园购置了30亩土地，建设标准化厂房，用以取得股份分红、固定的租金分红。值得注意的是光伏发电项目继风力发电之后落地徐闻县，实现并网发电，给缺乏劳动力的贫困人口在国家规定的农村低保、养老保险等托底政策基础上，额外送去了普惠性、长期性的收益，进一步提高了困难群众生活的保障水平。

二是“企业+合作社+农户”模式，让贫困村村委会以专业合作社的集体经济法人形式出面，与企业或供销社签订合同，农户负责种植特色果蔬，村委会负责联系销路，三方各负其责。最主要的是贫困户直接参与生产，并进入到种植业产业链中去，市场帮农户解决了自身解决不了的问题，企业选好产业，统一技术、统一销售，贫困户做插秧、除草、施肥等，每月领取一定的劳务收益。这种扶贫模式的变形方式还有订单种植、“互联网+产品”销售，为菠萝、家禽、果蔬等农产品的销售提供了销路，增加了贫困人口的收入。

三是乡村旅游业扶贫模式。二桥村毗邻粤海铁路北港码头，辖区内又有海上丝绸之路起点之一的大汉三墩景区，帮扶单位确立了以民宿为基础、发展渔村旅游业的方向。2018年5月，二桥村全资公司——“二桥农旅旅游公司”经营的民宿正式开业，共有客房12间。经过“微信”“携程”等多种平台的宣传推广，已经取得各项收入8万余元。

三、产业的涵义及“产业扶贫”的实质

2017年以来，省、市、县各级党委、政府的工作重点落在产业扶贫方面，把习近平总书记提出的“发展产业是实现脱贫的根本之策，要因地制宜，把培育产业作为脱贫攻坚的根本出路”、“努力做到户户有增收项目、人人有脱贫门路”的具体要求落到实处。

就本质而言，从需求角度看，经济体意义上的“产业”就是一些具有某些相同特征的经济体的集合，这些经济体具有相同的生产技术特点或者产品特点。供应角度上，经济活动生成意义上的“产业”是具有某种同类属性的个体、企业的经济活动的集合。由于单个的个体、企业等被指称为微观经济主体，是一国国民经济大系统中的要素部分②，因而，产业是介于宏观经济与微观经济之间的中观经济，是介于单个经济主体和国民经济总量的中间层次，是一国国民经济大系统中由某些具有共同特征的个体、企业等要素构成的子系统。

即是说，“精准扶贫”战略实施中的“一户一品”，农户生产出的只是一种农产品。无数个农户生产的“一品”，如果是种植出来的，这“一品”构成了种植产业的一环，只有该农产品销售出去或初加工了，才能说该村农产品的种植产业化了。如果“一村一品”的“一品”是养殖出来的，则销售出去或初加工成肉制品后，说明该村养殖产业化了。所以，“产业扶贫”实际上是“产业化扶贫”，是帮扶单位推动农工、农贸等两个环节或两个以上环节成为“一条龙”。从作为微观经济主体的农户角度上说，在帮扶单位推动的“农户＋市场”、“农户＋基地”、“农户＋公司”、“农户＋合作社”和“农户＋中介”组织模式中，农户所完成的一年一次或数次农产品出手，只是扶贫。只有通过时间明确、责任明晰、问责有效的产权或合同形式，数家贫困农户完成和其他主体的联合，形成了利益共享、风险共担的经济共同体，被有效地锲入“供给—生产—销售—加工”链，这才谓之产业化扶贫。

图1.产业化扶贫链简示图

如图1所示，产业化扶贫至少要经过三个层级的嵌入程序：

第一层级是国家产业化政策在各省的实际运作模式，省级党委、政府根据国家政策、本省区域产业的分布情况，商讨、出台的产业化扶贫指导意见和实施意见；

第二层级是各地市就省级产业化扶贫的指导意见和实施意见，结合本地区产业运转的实际状况，形成可操作性的产业化扶贫规划及其方案；

第三层级是帮扶单位就产业化扶贫方案，以农产品为具体操作对象，根据农户素质，将农户纳入业已成型、运转流畅的作坊、工场、企业等环节之中，经过若干次的商讨、试验与磨合，成功将农户嵌入分别承担了销售、供应、加工等职能的产业链。

以上三个层级的嵌入程序分别承担了不同责任，层层细化、缺一不可。难点在于第三层级的嵌入操作，它需要帮扶单位利用自身的行政职能优势、资源调配的运转优势、产业链各节点企业的沟通优势，扬长避短，由一次性的农产品销售嵌入产业链，到新一轮农产品的产前资料储备到产中的技术应用、人员分配、田间管理等，将农户分别嵌入适宜各自所存在的产业链某一环节中，并帮扶他们融入产前、产中、产后各环节的成熟运转……由此说，产业化扶贫是落实精准扶贫战略耗时最长、耗财最多、难题最深、涉及波及群体面最广的环节。

四、产业化扶贫的试评价所涉类目与评价之难

在产业化扶贫成效的评价问题上，首先难在各类主体的评价公信力上。当前的扶贫成效数据主要来自扶贫项目主管部门、扶贫项目受惠的贫困人口的问卷调查数据。前者除了扶贫项目主管部门“既是运动员又是裁判员”的属性与职能混合，还存在现象提炼为文字、政策的落实归纳为工作总结③等困难：由于各种各样的影响因素和一些不可抗力的干扰因素，扶贫项目的最初设计方案与最终实施的结果有一定的差距。扶贫项目受惠的贫困人口囿于本身的认识能力，出于对天上掉下来的资金非常感激，以及对未来实施替代生计模式所需的条件缺乏认知，他们口中的扶贫成效仅仅具有宣传价值。而高校、智库等机构的主体，要么缺乏管理部门提供的“村—乡镇—县—市”完整数据，要么缺乏共识性较高的数据评价工具，要么从帮扶单位及受惠村干部、受惠贫困人口的叙述中获得游客式的数据与感受，致使引入第三方评价成为需要进一步研究的问题。而且，经过多年的扶贫开发，贫困村数量较少，只有各乡镇基础上的县级数据才具有一定的研究价值，一旦达到或超出地级市，由于自然环境和人文环境的不同，评价意义上的区域性扶贫成效很少具有推广价值。

其次难在贫困农户锲入产业链的数量和收益上。由于产业化扶贫是将分散的数家贫困农户有效而稳定地锲入“供给—生产—销售—加工”链条，因而扶贫成效评价所涉及的类目，正是产业化扶贫实际填补农户所需的五类资源，具体如下表1.

表1.扶贫成效评价所涉及的类目

表1所列的五大资本类及其子类具有可量化或无法量化④的特征，实践中出现了许多模棱两可的情形，常常是贫困人口得到帮扶之后，评价系统无法从受益者身上量化帮扶单位的绩效，只能将帮扶单位对贫困村所投入的物力、财力、人力作为重点评价量，将帮扶单位对贫困人口的若干操作事件所耗费的时间、人数或资金作为一个评价量。

对贫困主体而言，普遍欠缺五大资本类，除了社会保障类的兜底、稳定的若干经济收益，更需要具备市场条件下的生存能力，这是一项有限时间、有限资金不可能完成的任务。帮扶单位能做的，是根据一村农户的一般情况进行针对性填补，动用多方资源使贫困村的人口储备一些未来能独立应对市场经济所需的资本。但是，乡镇甚至县级区域内都不具备的多类资源，需要跨省、跨地市或跨部门、跨行业去整合，帮扶单位的力量不足，也无力从整体上扭转区域人力资源、物力资源状况，只能让资金“躺”在账面上……所以，贫困人口生存能力的综合性和其它难以量化的部分，影响了阶段性产业化扶贫成效的评价，进而难以得出有针对性的改善措施。

第三难在利益联结机制的实效程度上。由于经济市场化的作用，要将若干分散化的贫困户有效地锲入“供给—生产—销售—加工”链条，表象上是贫困农户与链条上的其他微观经济主体构成交易关系，实质上是贫困农户与链条上的微观经济主体所形成的利益联结机制，能够稳定、顺畅、适应市场经济惯性地运转。具体而言，至少是利益分配合理、持续三年五载以上：利益分配合理在实践中存在表象合理、实质合理两种情况，前者是在绩效考核压力下的应对之策，通常短期内的利益分配倾向于贫困人口，企业更多的是基于社会责任而不是经济利益，这种利益分配状况无疑是不能存续很久的，后者是贫困人口与企业家若干轮商讨所签订的、符合动态市场规则的利益分配比例，这种利益分配格局的交易成本比较高，如果能够经过三年五载的运作考验，才是合作共赢的，是国家所倡导的。

评价产业化扶贫实效的重点，在于利益联结机制的有效时长、合同约定的惩戒和补偿机制。前者是外在的有效评价尺度，因为利益联结机制的弱与强、松与紧、表与里、合理与否，只能是产业化链条上的贫困人口、其他各微观经济主体的得利程度经受得住三年五载的考验，利益分配不合理致使得利最少的主体最早退出，进而使产业链相邻环节的主体转向，产业链断链。合同约定的惩戒和补偿机制具有法律效力，约定越明确、越具有操作性，越能保障遵守者得利、违约者将得到双倍惩罚，从而保障了合同的有效性。

然而，利益联结机制的有效时长、合同约定的惩戒和补偿机制明确，并不能使评价产业化扶贫实效得到量化式的准确数据，仍然属于模糊性的评价对象。

注释

①《关于“十三五”脱贫攻坚规划的通知》同时提出：农林种养产业扶贫工程、农村一二三产业融合发展试点示范工程、贫困地区培训工程、旅游基础设施提升工程、乡村旅游产品建设工程、休闲农业和乡村旅游提升工程、森林旅游扶贫工程、乡村旅游后备箱工程、乡村旅游扶贫培训宣传工程、光伏扶贫工程、水库移民脱贫工程、农村小水电扶贫工程等十三五期间重点实施的产业扶贫工程。

②王俊豪主编.产业经济学（第三版）[M].高等教育出版社，2016年。

③扶贫项目的最初设计方案与最终实施的结果差距，有设想转化为实践的必然距离，以及受限于经济效益、社会监督。具体可参看粤发、粤办发、粤扶组、粤扶办以及市县相应部门的文件。

④表1中可量化的诸如物质资本类的、种子、肥料等，不可量化的如人力资本类。