“南”眼看PPP—关于PPP模式存在的问题探讨

“南”眼看PPP—关于PPP模式存在的问题探讨

黄伟

四川蜀南投资管理有限公司四川成都610000

摘要：在2014年43号文之后，中央对地方政府债务的限额管理，PPP模式在我国经历了从无到有的突破。各地政府尝到PPP模式的甜头，更是肆无忌惮的推崇PPP项目。利用PPP模式之名，行违规举债融资之实，成为政府面临的新问题，PPP模式只是将政府还债的时间拉长，以图缓解财政的还债压力，但并没有从根本上解决债务问题。对于社会社会资本方，更大的问题在于项目的运营期长，投资收益不确定，结合蜀南公司正在实施和洽谈的PPP项目，主要存在投资大、收益低、风险高、税负不明晰等问题。

关键词：PPP模式；地方债；投资收益

前言

从国发43号文到财预87号文，PPP经历了从无到有的突破，也经历了从数量到质量的飞跃。截至2017年9月末，全国入库项目14，220个，累计投资额17.8万亿元，无论质量、数量、规模、范围或者影响度，中国堪称全球最大的PPP市场。但是，PPP项目市场准入、融资机制、诚信规范等方面的问题也不容忽视。

一、呼之欲出的PPP模式

1、中国地方债务问题

2015年8月，国务院提请审议的有关2015年地方政府债务限额议案，这意味着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理，为地方政府举借债务设立了“天花板”。

2、解决地方债务问题的出路

截至2016年末，中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元。庞大的地方政府负债对中央政府工作构成了挑战，为了控制地方负债的泛滥，中央到各部相继出台了大量的政策和指导性文件，对政府融资进行了规范。

2014年9月，为限制地方债务，加强地方政府性债务管理，出台了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》。2014年12月，财政部印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》，正式提出公私合营—PPP投资模式。

2015年，迎来了PPP模式发展的热恋期，PPP投资模式受到政府和企业的青睐，PPP项目如雨后春笋在各地涌现，仅这一年，各省上报了9283个项目进行审核，6997个纳入财政部PPP综合信息平台项目库，总投资需求高大81322亿元。2016年，各地政府尝到PPP模式的甜头，更是肆无忌惮的推崇PPP项目，单体项目总投资高达上百亿。

利用PPP模式之名，行违规举债融资之实，成为政府面临的新问题，PPP模式只是将政府还债的时间拉长，以图缓解财政的还债压力，但并没有从根本上解决债务问题。盲目利用PPP模式进行融资，偏离债务管控的初衷，最终也只是剜肉补疮，适得其反。

3、PPP模式的规范化

为规范地方政府一般债务预算管理，2016年11月财政部制定了《地方政府一般债务预算管理办法》。

2017年04月出台了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，进一步规范了地方政府举债融资行为。为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，2017年5月出台了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。

中央不仅在“第一个P”政府的层面进行防控，同时在“第二个P”的层面也进行了严格管理。2017年10月，国资委办公厅下发的《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》（征求意见稿）中，明确限定了投资主体财务承受能力边界、去杠杆化防止资金空转引起的经济泡沫。而对于不具备条件、未规范开展“两评”的项目，特别是资本金不到位、资本金穿透不是自有资金、项目没有很好的绩效、过度依赖政府付费的项目，虽已入库也将被剔除。PPP不再是政府的融资“马甲”。

二、PPP模式面临的困境

PPP模式虽然把债务的时限拉长了，但是却没有根本解决问题。对于社会社会资本方，更大的问题在于项目的运营期长，投资收益不确定，结合公司正在实施和洽谈的PPP项目，主要存在投资大、收益低、风险高、税负不明晰等问题。

1、投资回报水平低

四川省财政厅并没有发文明确要求投资回报的计算模式和投资回报率的上限，2017年之前的项目基本可以按照全投资模式且高于8%的投资收益率计算社会资本方的投资收益，但2017年后所有新增PPP项目要求必须按照股债分离模式且不高于8%的投资回报率计算社会资本方资本金部分的投资回报。

股债分离模式下，项目资本金建设期沉淀的资金成本只能由运营期项目资本金的投资回报予以弥补，而运营期项目资本金回报率按中标投资回报率计算只是名义回报率，实际年回报率显然低于中标投资回报率。同时，股债分离模式下，债权部分对于社会资本方不仅不会产生任何收益，而且按照银行的金融机构付息节点的要求支付利息，社会资本方还需垫付利息，因此综合项目收益，股债分离模式下的投资收益将大大缩水。

2、融资结构设计难度大

根据四川省财政厅对PPP模式必须采取股债分离模式的要求，项目资本金必须由社会资本方实际投入，按照《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》一般固定资产投资类项目资本金为项目投资总额的20%-30%，且社会资本方必须通过自有资金投入，则投资总额的剩余70%-80%即形成了社会资本方的负债。

通常社会资本方多是通过组建联合体解决融资需求并利用合理的交易结构解决出表的问题，但实际操作又存在诸多障碍。

障碍1：银行、基金或信托等只作为出资方投入资金，按照明股实债获取固定收益，不参与PPP项目的管理和运营，即实际控制人仍为社会资本方或施工单位，按照实际控制人理论仍会导致社会资本方并表；

障碍2：由于股权投资存在风险，而银行、基金或信托等作为金融机构要求较高的固定回报（一般在8%以上），但PPP项目项目资本金的回报率不高于8%，实际中标投资回报率均低于8%。社会资本方在项目收益不高的情况下为了降低资产负债率还需补足金融机构要求的高额利息，将进一步拉低项目投资回报率；

障碍3：金融机构为了控制风险，在要求较高的资金回报率的同时，一般还要求社会资本方或其关联单位提供流动性补足或者安排远期回购，这样会形成社会资本方或其关联单位的或有负债，对于社会资本方属于上市公司的企业，需要进行相关披露，并纳入征信系统，增加项目审批难度。

障碍4：在股债分离模式下，如果考虑股权架设基金，贷款银行为保证资金安全，均不允许项目资本金在银行贷款本金还清前退出，在实际测算中，银行贷款还清时限较长，故资本金迟迟不能退出，基金资金成本较高，占用时间长，进一步拉低了投资收益。

3、征地拆迁费税收不明确

纯政府付费PPP项目一般存在征地拆迁费用或其他前期费用，而具体征地拆迁工作由政府或者其平台公司负责实施，所以款项支付流程一般为由社会资本方支付给政府或者其平台公司，政府或者其平台公司向对外进行支付。但在社会资本方支付征地拆迁费用时，政府或者其平台公司无法开具增值税发票，只能开具资金往来结算票据，导致社会资本方支付的前期费用没有对应的发票可用于抵扣。而政府在运营期以购买服务的名义向社会资本方支付可用性付费时，按照现行的税收法律法规，除投资回报外，项目公司收回的投资本金可能被视为政府购买服务支付对价的一部分，需按照建筑业11%税率计算缴纳增值税销项税；投资本金中建安费部分可通过施工单位开具的增值税专用发票进行抵扣，但前期费用等由于无法取得增值税专用发票，无法进行进项税抵扣，即社会资本方在收回前期费用等与项目相关费用的投资本金时，需对投资本金部分缴纳11%的增值税及其12%附加税。

由于目前国家税务部门尚未对PPP项目，尤其是纯政府付费类项目的税收征收问题做出明文规定，也没有做出统一的通知或答复，因此各地税务部门对社会资本方垫付的征地拆迁等前期费用和可用性付费收入的税收征收问题理解不一致，也无法给出具体征收的政策，因此税收问题存在诸多不确定性，且会对社会资本方的投资测算、收益分析造成重大影响。

4、会计核算模式不清晰

目前财政部尚未针对PPP项目的会计核算修订会计准则，而只是通过解答或者提供参考案例的方式进行解释。由于PPP模式的交易架构较为多样且复杂，涉及的会计核算也较为复杂。目前只能参照《企业会计准则解释第2号》进行会计处理，但解释中并没有详细的针对每一类PPP应该做怎么样的会计处理，尤其是收入确认和成本核算问题。根据解释第2号，PPP项目的会计处理只是按照建造后资产类型分为了三类，一是形成金融资产。二是形成无形资产，三是无形资产和金融资产的混合模式，但由于PPP模式多种多样，且解释未明确每一种资产类别的使用情况和具体案例，因此目前PPP会计处理存在很大的不确定性，直接影响社会资本方后期的税负和利润。

5、PPP项目审计风险大

股债分离对投资收益的影响，项目在方案阶段的概算总投资往往比较实际投资大，而股权比例一定，在回款期测算收益时，按照概算总投资测算的股本金部分大于实际比例，实际股本金多余部分却按照融资的债权进行收益，低于实际测算情况。

同时，PPP项目主要依靠政府审计部门的审计和鉴定，对于征地拆迁、设计等前期费用，社会资本方并未实际参与，但却负有支付义务，若最后项目审计审减率偏高，则可能造成社会资本方多付少收，造成投资损益减少。

6、绩效考核周期长，影响因数多

政府的财政支付责任是以项目绩效考核评价结果为依据，PPP项目合作周期长，绩效考核的不确定性加重项目回款风险，涉及考核时限多在十年以上，绩效考核的影响因素多，其不确定性及其对项目回款的影响之大加重了项目在运营期的回款风险。

三、PPP模式的出路

结合国企的优势及PPP项目的特点，在实施或者寻求PPP的出路：

1、根据PPP项目收益情况，科学决策投资项目，严格控制PPP项目投资规模。

考虑资金方面的统筹安排，加上PPP项目投资收益低、回收期长等特点，可重点考虑还款来源主要为使用者付费的PPP项目，关注投资回报较高、程序合规合法的政府付费PPP项目；对于完全由政府付费的项目需要求纳入PP项目库。

2、严格把控工程质量、进度和安全关键环节，为项目顺利完满回款提供保障，对施工企业进行运营绩效考核，等价风险转移。同时对项目涉及变更等情况需按照情况属实、理由合理、程序合规的情况下实施，跟进项目的审计环节。

3、向具有长久经营权的投资项目的转型。

根据“十三五”战略规划精神，逐渐实现从“BT”、“PPP”等基础设施领域到文旅康养领域的转型，重点围绕文旅康养板块，特别是旅游板块开展市场拓展工作。

结束语

从BT到PPP转型，既顺应了社会经济发展大潮流的趋势，又是满足自身转型发展不可多得机遇。在国企全面转型升级发展的新阶段还有一个较长的过渡时期，PPP模式尽管存在诸多挑战，但却是当下政府积极推进也是唯一合规的融资管理模式，PPP模式仍然具有一定的发展空间！

参考文献：

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