浅析土地开发利用与林地保护利用关系

浅析土地开发利用与林地保护利用关系

刘洋

广州东图土地规划咨询有限公司广东广州510642

摘要：随着国家进一步严控非农建设项目占用耕地、宜开发的未利用地资源衰竭，开发利用的土地在平原地区主要体现在占用水体水面，在山区体现在占用林地上。因而土地的开发利用与林地保护利用、水体保护利用的关系值得我们去关注及研究。本文将以一个典型的山区县-肇庆市广宁县为例探讨土地开发利用与林地保护利用的关系。

关键词：土地开发利用；土地利用总体规划；林地保护利用规划

广宁县在土地开发利用与林地保护利用方面做出了非常有效的改革，并将北部地区打造成为了一个绿色生态保护区。广宁县在实现林地保护利用的同时，也提高了经济的发展。在发展林地保护利用方面，通过制定相关的方案及措施，在土地开发的基础上加强林地保护利用，推动林业经济的发展。通过对广宁县林地保护利用的具体情况进行了解，并以此分析土地开发利用与林地保护利用的关系，现将具体情况报告如下[1]。

1林地面积现状

2009年末，广宁县林业用地面积199609.4公顷，占国土面积81.2%；其中有林地面积187610.4公顷，占林地面积的93.9%，人均5.5亩。广宁县林地按主导功能的不同划分，生态公益林地面积50175.8公顷，占林业用地的25.1%；商品林地面积149433.6公顷，占林业用地的74.9%。广宁县林地面积的具体情况见表1。

注：表中全县森林覆盖率计算式为（有林地面积+国灌面积+非林地中森林面积）/国土面积*100%，全市立木绿化率计算式为（有林地面积+国灌面积+非林地中森林面积+四旁树面积）/国土面积*100%；各街道、林场森林覆盖率和林木绿化率计算中不包括非林地中森林面积和四旁树面积[2]；林地的数据来源于林业部门。

2土地利用总体规划

土地利用总体规划中新增建设用地以及补充耕地将占用大量林地，这将会给林地保护规划实施带来一定的压力，使得在进行林地保护规划时，林地保有量和林地分级保护不能够达到最好的效果。广宁县土地利用总体规划设置了主要控制指标，具体情况见表2[2]。

注：数据来源于国土部门编制的土地利用总体规划。

山区土地利用之所以将目标主要聚焦在低效林地或者山坡地上，很大程度是因为国家实施了最严格的耕地保护制度，目前主要的措施包括下达耕地保有量任务、划定永久基本农田和耕地占优补优（占水田补水田、占水浇地补水浇地）。

3林地保护利用规划

林地保护规划包括林地及森林规模控制、林地用途管制、林地分级管理、加强森林保护等，具体如表3：

注：数据来源于林地部门编制的林地保护利用总体规划。

林地利用规划包括：优化林地结构、林地分等质量利用、保障重点利用及重点工程规划。

为确保全县生态环境建设和对林产品的需要，林地结构中生态公益林用地和商品林用地按28：72的比例进行调整控制，即生态公益林用地57153.5公顷、商品林用地144369.4公顷。

根据林地的土壤厚度、土壤类型、坡度、坡向、坡位和交通区位6个质量因子，采用层次分析法，按林地质量等级划分标准，对全县林地进行质量分等评定，全县林地质量等级有Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ三级，其中Ⅱ级质量林地4298.2公顷、Ⅲ级质量林地110877.6公顷，Ⅳ级林地84433.6公顷。不同质量林地采取不同的利用方式。

保障重点利用及重点工程规划有：保障绿色生态屏障用地、保障生态公益林发展空间、保障重点商品林生产基地、林地质量工程、森林质量工程、生态系统建设工程、绥江两岸湿地景观绿化工程、路网绿色景观林带工程等。

4土地利用总体规划与林地保护利用规划协调性分析与讨论

广宁县土地利用总体规划对各种土地利用方式都进行了规划，涵盖耕地、林地、水体水面、建设用地。首先进一步严控建设用地规模，节约集约用地，从而减少对林地的占用，有效了提高土地投资强度和单位产出；其次在土地利用空间管制上划分了允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，90%以上的林地位于限制建设区和禁止建设区，森林公园、自然保护区位于禁止建设区；在土地用途分区管制上，为了保护林地，专门划分了林业用地区、生态环境安全控制区、风景旅游用地区、自然与人文遗产保护区；在土地利用重大工程建设上也充分地保护林地，在林地开垦补充耕地方面，要求开垦的林地需在坡度25°以下。在生态公益林及林业生态脆弱的地区，大力开展城乡建设用地增减挂钩项目，将低效利用的村庄迁出来，减少人类活动对生态的影响，通过对废旧矿山进行复绿，增加补充林地面积。

广宁县林地保护利用规划坚持“在保护中利用，在利用的同时加以保护”原则。林地保护的最终目的是为了利用，利用其承载力、经济价值、生态价值等。林地承载力利用最主要的方式为土地开发征用林地。根据广宁县林地保护利用规划，允许征用林地控制在1565公顷，这能够充分满足土地利用总体规划中新增耕地用地及补充耕地需求；另一方面，对各地区林地开发利用进行差异化管理，如重点开发与生态建设同步推进，积极支持城镇工矿、新农村建设、交通、水利水电、旅游等基础设施建设用地需求，优先保障能源、化工、电子机械、原材料建设、精深加工建设、循环经济生态工业基地及绿色产业基地占用林地，重点保障中部南街、横山、古水地区工业化、城镇化及城县基础设施建设和中部城县核心区优化发展对林地的需求，严控中心城区和南部工业城镇占用。

由于土地利用总体规划与林地保护利用规划编制的主体不同，编制的内容和侧重点不同，规划方案起草与完成的时间也不同，虽然编制时也有衔接，但衔接的程度始终有限，有可能出现的是某一规划的实施将会导致另一规划局部内容无法实施，这要求我们充分利用规划的弹性，适时依法依规对规划进行局部调整，在保障约束性指标不变的条件下，保障社会经济的发展[3]。

5结束语

土地的开发利用将会对林地保护造成压力，同时也给林地保护带来动力，在保护中利用，在利用中保护是林地保护利用永恒的主题。切勿片面追求经济增长破坏生态，也切勿以生态建设需要为借口掩饰经济落后的局面。科学地编制土地利用总体规划和林地保护林地规划，制定良好的措施和管理实施制度，将规划落到实处，就能够很好地解决利用与保护的关系。“森林入城”、“森林入园”、“循环经济”、“绿色经济”、“低碳经济”将是土地开发与林地保护规划关系处理最佳结果。

参考文献：

[1]李强，张可慧.基于生态理念的土地利用总体规划研究[J].地理与地理信息科学，2005，（6）：69-73

[2]孙磊，冯立新.横县林地保护与规划利用研究[J].安徽农业科学，2014，42（4）：1189-1191.

[3]石华.城市总体规划与土地利用总体规划协调研究[D].浙江大学，2006.

出，其中近240亿美元的间接产出是与通航服务业直接相关而产生的，占到总体通航经济影响的60%，产出带动的产业类型包括国民经济中重要的健康服务、批发零售、保险金融、创意文化、教育出版等。

图3美国通航服务业产生的间接经济影响

②通航相关产业进入壁垒比较分析

江海产业园通航基地发展通航产业，将面临着技术、资本、政府和行业规制等行业壁垒。其中，航空研发与制造产业的技术和资本壁垒最高；通航运营涉及到飞机、机场、人才的使用，需要大量的资本支撑，资本壁垒较高；通航维修等必要的保障服务，其技术壁垒依然明显。涉及到飞机核心部件研发制造，以及私人飞行等产业门类，其政府和行业规制较为严格。

图4通航相关产业进入壁垒分析

（4）结论

通过以上分析可以看出，通航服务业不仅在整体通航价值链中贡献了超过50%的直接经济产出，在国民经济的总体带动作用中起到了决定性的作用，通航服务业的进入壁垒总体小于通航研发制造等产业类型。为此，江海产业园通航基地发展通航现代服务业的方向选择较为准确，产业进入壁垒较低，发展市场前景良好。

4江海产业园通航基地发展定位

——华东高端通航现代服务业发展示范基地

江海产业园通航基地主要服务范围覆盖上海及华东地区，发挥区位和基础优势，集聚高附加值产业、高端人才、优势资本、先进开发机制等发展资源要素，以通用航空现代服务业为主要发展方向和特征，成为中国通航产业园高端先进可持续发展的样板和典范，使江海产业园通航基地成为沪启共荣、区域增长的新兴引擎。

5产业发展内容与重点

为抢抓长三角一体化和江苏沿海开放的历史机遇，积极推进城市经济社会的快速发展，江海产业园应充分发挥区位优势，依托区域已有产业基础，与沿海、沿江的其他产业区形成产业互补、良性互动，从“五个立足”拓展园区产业方向，建设华东高端通航现代服务业发展示范基地。

在“五个立足”产业发展总体框架中，以通航高端服务业以及娱乐服务也为重点发展产业发向，通航作业和应急救援为大力扶植产业方向，通航综合保障服务以及文化商务配套是整个通航基地的运营保障支撑产业。

6结语

卫星城的产业功能对卫星城的发展是至关重要的，合理的产业定位是建设和开发卫星城的基本前提。本文针对启东特有的资源条件，综合通用航空产业，对江海通航产业园区进行了初步探索，项目主要借助通航基地资源平台，发挥区域要素资源优势，汇聚通航相关产业资源，对卫星城的通航产业功能及其定位提供借鉴。