国土规划合并新形势下土地储备与城市规划的良性互动探索

国土规划合并新形势下土地储备与城市规划的良性互动探索

陈振声

东莞市道滘镇规划管理所

土地资源作为我国的重要资源类型，对我国全面建设与发展有着十分重要的作用和影响。其中，土地储备是实现城市规划实施保障的重要环节，随着我国国土资源和城市规划机构合并这一新形势的出现，现阶段土地储备工作开展中就需要从城市规划与土地储备的一体化方向出发，在土地前期开发以及土地收储、土地出让等工作环节，和城市规划进行紧密联系和有效衔接，以在实现土地资源有效储备基础上，对城市规划的落实与开展提供可靠的支持。下文将国土规划合并新形势下土地储备与城市规划的良性互动进行研究，以供参考。

1、国土规划合并新形势及有关问题分析

1.1国土规划合并新形势分析

土地储备是政府国土资源管理部门为实现对土地市场的调控管理以及促进土地资源合理利用目标实现，依法进行土地取得以及进行土地前期开发、储存和土地供应支持等行为，土地储备一般包含土地前期开发以及土地收集、土地供应等多个不同的过程和环节。我国的土地储备在有关制度建立以及不断探索与发展情况下，为土地管理改革以及创新提供了较为成熟的条件，并且在实现规划实施与发展促进方面，具有十分积极的作用。其中，国土规划合并就是为促进土地储备工作的更好推进以及实现城市规划实施的有效保障而提出一项机构合并策略，即通过国土资源与城市规划机构的有效合并，实现健全完善的城市规划与土地储备良性互动机制建立，以在土地储备的总体规划与近期规划、年度计划等不同层次规划设置上与有关城市规划形成相应的具有指导和反馈作用的互动关系，并在对该关系的有效协调基础上，实现重点储备区域明确，通过对规划范围内土地资源现状及其规划情况、土地权属等进行综合分析基础上，进行近期计划储备范围明确，最终形成一套系统、规范的土地储备规划流程，为土地储备工作开展与城市规划的管理、实施提供有效的指导作用。如下图1所示，即为国土规划合并新形势下，土地储备规划与城市规划的有效衔接与良好互动关系示意图。

1.2国土规划合并新形势下土地储备与城市规划互动的问题分析

结合上述对国土规划合并新形势下对土地储备与城市规划的要求，根据当前我国土地储备与城市规划的互动建设与发展情况，主要存在以下突出问题。

首先，国土规划合并新形势下土地储备与城市规划互动过程中，由于土地储备工作开展中缺乏对城市规划的有效引导，导致二者之间的良好互动存在较大的问题。结合当前国内各城市规划和发展的实际情况，土地储备工作开展中，对土地使用性质的规划发展不够重视，从而导致土地储备规划体系建设与具体工作开展中存在较多的问题。像土地储备与其现阶段的城市发展战略目标结合度较低，导致土地资源的价值作用不能够得到充分发挥，或者是由于土地储备工作开展中对其工作内涵的理解和认识不够全面，造成土地储备结构形式较为单一，对城市建设与发展中对土地规划的需求不能得到真正满足等，都不利于国土规划合并形势下的土地储备与城市规划之间的良好互动形成，对其建设发展也存在着较大的不利影响。值得注意的是，导致上述问题存在的根本原因在于土地储备规划中缺乏对城市规划的有效引导。城市规划建设中对土地储备工作缺乏明确的规定和要求，使得土地储备工作机构不能对城市发展的土地资源需求进行全面、准确把握，从而造成土地储备工作开展中存在较大的盲目性，导致土地储备与城市规划的结合性不足，从而产生一系列制约问题。

其次，国土规划合并新形势下，土地储备与城市规划之间的互动问题还表现在城市规划中缺少相应的用地市场需求分析，导致土地储备工作开展不能对城市建设与发展的用地需求进行把握，从而对二者的良好互动与发展形成不利影响。在传统的计划经济发展体制影响下，当前我国的城市规划与建设发展中，在城市规划与建设的先进项目分析上存在较大的问题，容易受传统计划经济体制思想影响，导致对项目问题的分析过于片面，缺乏一定的前瞻性。比如，城市规划内容编制上，容易将城市规划内容的重点放在一些刚性的原则上，对城市规划与建设中的市场节奏及影响把握不准确，或者是在多元化投资主体背景下，对城市建设项目的规划缺乏相应的弹性内容，从而造成城市规划与建设中的用地需求分析中缺乏相应的市场趋势特征，导致与市场发生脱节，使得城市规划与建设中的用地需求分析不够科学、全面，必然会对城市规划用地需求保障下的土地储备工作开展产生相应的不利影响，导致二者之间的良性互动效果不佳。

2、国土规划合并新形势下土地储备与城市规划良性互动的对策分析

结合上述对国土规划合并新形势下土地储备与城市规划互动问题的分析，为促进土地储备与城市规划的良好互动，首先应针对现阶段土地储备工作中土地出让计划不足进行有效弥补和改进，以通过科学、全面的土地储备工作开展，为城市建设与规划的土地资源需求进行支持，从而逐渐实现土地储备与城市规划的良好互动关系形成，发挥其在土地储备工作开展与城市规划实施中的积极作用。由于土地储备工作开展中，对土地资源的出让管理只是以城市建设需求作为其工作开展的基础上，以进行城市建设用地总量的管理和控制，从而确保城市规划与建设对土地的使用合理。这种土地储备工作模式中，对土地空间的科学定位与储备规划重视不足，从而导致土地出让计划过于笼统，缺乏一定的细化控制和管理，不仅影响土地出让的执行效果，而且对土地出让的控制与约束管理力度不足，造成土地储备整体效果受到影响。根据这一情况下，在城市化建设不断推进下，采用上述土地出让管理模式明显已经不能满足城市建设的用地需求，需要通过新的土地出让管理计划体系建设，根据城市建设的用地需求，对土地资源进行精细化管理基础上，以实现对现有土地出让管理计划的有效弥补，促进土地储备工作成效得到改善和提升。

其次，国土规划合并新形势下，土地储备与城市规划的良好互动，还需要通过加强城市建设资金的良性循环管理与控制来不断促进并逐渐实现。土地储备工作制度的建立是其工作开展的有效依据，结合当前对土地储备制度的建立情况，所建立的土地储备制度中对城市建设的用地管理与分析主要集中在公益性基础设施建设以及经营性用地前提整理开发与出让的土地储备方面，由于前者对政府额的资金投入要求较高，而后者则是土地资产变现后的政府收益回笼。其中，在政府投入资金要求较大的公益性基础设施建设需求分析中，其公益性投入的建设会实现设施延伸的区域环境改善，从而带动土地资源的价值升值，因此，将即将升值的土地资源纳入土地储备规划中，进行相应的土地储备计划制定，在有效的整理与出让管理基础上，也能够实现城市建设资金的良性循环，需要在土地储备与城市规划良性互动关系构建中引起重视。

3、结束语

总之，对国土规划合并新形势下土地储备与城市规划的良性互动研究，有利于促进其良性互动的有效构建，从而促进土地储备与城市规划的相互推进，具有十分积极的作用和意义。

参考文献

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