论土地开发整理之公众参与

论土地开发整理之公众参与

亓敏李妍李伟

莱芜市国土资源局山东莱芜271100

土地开发整理是实现耕地占补平衡的重要举措，是一项利国利民的大事，意在为广大群众办好事、办实事，而让公众参与其中，这不仅是一种理念，更是推动土地开发整理向前发展的一种科学有效的方式。从技术角度讲，公众参与土地开发整理有利于项目实施管理；从政治角度讲，公众参与土地开发整理项目是为了保护、尊重广大人民群众利益。公众参与项目决策和项目实施管理是土地开发整理项目发展过程中的必然趋势。

一、土地开发整理公众参与的定义和主体

土地开发整理公众参与是指土地开发整理项目区域的各相关利益群体对土地开发整理项目决策和实施产生影响的过程。土地开发整理公众参与实际上是土地开发整理项目管理方与公众之间的一种协调与双向交流，充分保证群众知情权和参与度，其目的是提高项目的生态环境合理性、社会可接受性和经济可行性，提升公众对土地开发整理的认可度，从而保证土地开发整理项目的有效开展。

按照公众参与理论，一般可以把土地开发整理公众参与的主体分为三类：一是直接接受项目影响的团体，包括项目的预期受益人、承担风险的团体和利益相关团体，一般为生活在受土地开发整理项目影响的区域的群众；二是受影响团体的代表，他们可以是公共代表，如国家、政府代表、专业人士或地方代表；三是其他感兴趣的团体，这些团体或许不受项目的影响，但他们对土地开发整理项目和项目的影响感兴趣，如地区性、全国性或国际性的非政府组织，他们多数做研究、教育和推动公众参与土地开发整理的工作。

二、土地开发整理公众参与的意义

加强土地开发整理的公众参与可以使土地开发整理项目的实施建立在坚实的群众基础之上，通过公众参与，项目能少走弯路、进行顺利、节约投资。

1.有助于提高土地开发整理项目的科学性和可操作性。项目区内的广大群众对自己所生活的环境有较充分的了解，也掌握较为完整的原始和基础资料，这样能使项目的设计更具可操作性，更容易达到预期的效果，提高土地开发整理项目的科学性。

2.有助于提高土地开发整理项目的可接受性。土地开发整理规划设计蓝图要转变为现实，需要公众的参与，需要当地社会成员按照规划设计的意图与精神行事，自觉遵循规划设计来实施、调整自己的用地行为。

3.有助于提高项目的透明度与决策民主化。公众参与有利于提高项目的透明度与决策民主化，有助于取得项目所在地各有关利益群体的理解、支持与合作；有利于提高项目的成功率，减少不利后果。

三、土地开发整理公众参与的主要内容

土地开发整理项目从立项、决策和实施，公众参与的内容是丰富多样的，主要包括接受相关知识的宣传教育、参与决策、参与实施、利益分享等方面。

1.接受宣传教育，传播土地开发整理相关知识和技术。通过各种渠道让公众接受有关土地开发整理方面科学知识、法律制度、政策方针的宣传教育，充分行使公众的知情权，为项目其他内容的参与奠定知识基础。

2.参与各种层次的土地开发整理项目决策。在立项阶段，充分征求公众意见，包括项目实施的范围、项目实施的内容以及土地权属调整等各方面的决策，使公众通过正规渠道提出自己的合理化建议。此外，参与土地开发整理项目的效益评价是公众参与决策的重要内容。

3.参与项目实施过程，发挥积极作用。在土地开发整理过程中积极投入人工、生产资料等；监督地方政府及其职能部门、项目承担单位、所在村镇家庭和个人等行为主体在土地开发整理项目实施过程中的行为，促进项目的经济效益、社会效益和生态效益目标顺利实现。

4.公众利益分享。参与不只是指地方群众在项目决策活动中的建议和项目实施过程中参与投入，公众应从参与的项目决策活动中分享利益。这里指出的利益包括直接利益和间接利益，土地开发整理完成后，新增耕地面积的分配以及地块调整等土地权属调整中公众的利益分享情况直接影响公众参与的积极性。

四、土地开发整理公众参与存在的问题

随着土地开发整理公众参与理论与实践的发展，公众参与土地开发整理的形式和内容更加多样，比如多部门参与、民意调查、公告、召开群众代表会议、参与实施管理、公众监督、效益评价等逐步开展起来，但总体来讲还存在很多问题。

1.公众参与程度低，群众参与、部门协调不够。在项目进行过程中，往往是项目进入施工阶段，群众才开始了解项目。项目管理方在听取公众意见，征求有关部门意见等方面，存在走形式、走过场的现象，没有真正尊重群众的知情权和参与权。

2.在项目规划设计方向上脱离实际，有些项目规划设计公司仅靠图纸搞规划，在建设标准上盲目求高，未做到具体情况具体分析，造成项目实施困难。

3.公众参与制度不完善，主要表现在公众参与土地开发整理项目缺乏法律保障。

五、土地开发整理项目公众参与的建议

为了做好土地开发整理公众参与工作，根据本地区土地开发整理项目有关经验，提出如下建议。

1.完善公众参与土地开发整理项目的过程。公众参与土地开发整理的过程涉及到具体实际的问题，通过咨询、邀请、委托等方式，努力增加公众参与项目过程的广度和深度。

国家大力推动土地开发整理项目的实施，其出发点和归宿点是改善农民的生产、生活条件，项目从选址立项、组织实施到竣工验收，农民参与到土地开发整理各个环节当中，充分认识实施项目与自身利益的关联情况。

在选址立项阶段，就实施该项目的必要性，拟达到的目标与当地社会、自然情况的适宜性等内容征求相关利益群体的意见，使项目可行性研究报告能与实际相结合。在规划设计阶段，就整体工程与拟定目标的适宜性、单项工程的可行性和实用性、竣工后产权调整方案、因施工导致的农民损失补偿方式、因实施项目对周边环境影响的补救方案，听取相关群众的意见，使项目既科学合理，又切实可行，符合民意，为项目实施奠定广泛的群众基础；在项目实施阶段，让当地农民参与到具体工程实施中，既能解决项目实施中劳动力短缺问题，又可以缓解农民工就业压力；在竣工验收阶段，公众参与可以提高格利益相关方的满意度，为项目完成后效益实现带来有利影响。

2.加强宣传培训工作，提高公众素质。公众参与的水平、程度及效果在很大程度上取决于公民素质，公众素质提高了，参与意识增强了，就能对项目立项、规划设计、实施内容提出合理化建议，真正满足相关利益方的需求，实现项目实施的目的，发挥土地开发整理项目应有的作用。

3.加强立法，为公众参与提供法律保障。目前，法律对于公众参与土地开发整理缺少明确规定。要使公众参与成为项目决策的必要环节，就必须有相应的制度和立法给以保障。要将公众参与土地开发整理的目的、原则、途径等以法律形式予以明确化，使公众参与逐步纳入法制化、规范化的轨道。

作者简介：亓敏（1988--），女，山东莱芜人，主要从事国土资源管理工作；李伟，出生于1980年8月，籍贯山东省莱芜市钢城区，工程师，主要从事国土资源管理工作；李妍（1983--），女，山东莱芜人，工程师，主要从事国土资源管理工作，E-mail:lwgtly@163.com。