网络化运营下我国城市轨道交通监管体系完善

网络化运营下我国城市轨道交通监管体系完善

郑仕玉

深圳市地铁集团有限公司

摘要：目前我国的北京、上海、广州、深圳先后进入城市轨道交通网络化运营，天津、重庆等城市也即将步入轨道交通网络化运营阶段，网络化运营是我国城市轨道交通发展的必然趋势。同时，与单线运营的相比，进入网络化运营后轨道交通系统呈现出复杂化、多样化、多元化、规模化、交叉化等一系列新的特征，轨道交通的监管具有自身特征。就我国城市轨道交通监管体系的现状来看，目前的监管体系难以保障进入网络化运背后城市轨道交通的安全和服务质量，急需进一步完善，形成满足网络化运营下城市轨道交通监管目标和监管特征的监管体系。本文主要研究了城市轨道交通监管体系的现存问题，从而对网络化运营下我国轨道交通监管工作的推进提供参考。

关键词：城市轨道交通；网络化；监管体系；完善

1网络化运营下监管体系运行环境分析

目前我国城市轨道交通相关法律、法规体系已逐渐形成，可以分为四个层次最高层次是安全生产法和行政许可法，是我国安全生产的主体法；第二层次是国务院发布的行政法规。第三层次是交通部和其他有关部委发布的部门规章。第四层次是地方法规。

我国与城市轨道交通建设运营监管相关的中央政府有关部门为行政管理部门国家住房与城乡建设部和交通运输部以及国务院属机构质量监督检验检疫总局和安全生产监督管理局。对于地方，一般由市交通运输委员会作为市轨道交通运营行业主管部门，市交通运输委员会运输管理局对具体实施负责，如北京市交通委员会是北京市轨道交通运营行业主管部门，具体实施由北京市交通委员会运输管理局负责，运输管理局参与拟定轨道交通运营服务标准和规范，并具体监督实施。

城市轨道交通监管体系的组织架构是指在监督管理过程中对于工作任务如何进行分工、分组和协调合作，是推行城市轨道交通监管工作必不可少的组织保证。我国城市轨道交通监管体系组织层次由领导层、执行层和第二方组成。①第一部分由中央政府和地方政府各有关部门组成，是我国城市轨道交通监管体系的领导层。②第二部分由轨道交通项目业主及各参与单位组成，是监管体系的执行层。③第三部分由安全评估机构组成，是独立于第一和第二部分的第三方。

2网络化运营下监管体系存在问题分析

2.1监管法规与标准体系存在问题

①标准化过程存在的问题。我国标准化釆用各级别标准化行政主管部门统一管理管辖区域内的标准化工作，各级有关行政主管部门分工管理本部门、本行业的标准化工作的“统一领导、分级管理、分工负责”的管理体制。这样的标准化过程全部由政府部门主导负责，标准大多有强制执行性。但是由于标准化过程中缺少市场参与，必然使得标准与市场需求相脱节或者滞后于市场需求。

②体系内容方面存在的问题。部分技术标准缺失，覆盖面有限，不能满足实际需求。目前，我国虽然已经制定了一些标准指导了城市轨道交通建设运营，但标准多集中在设计、施工的技术性环节，较少单独的安全技术标准，而是在专业技术标准内含安全方面的条文表述，这种做法突出体现技术标准应符合安全性要求的需要，但同时由于各类安全要求分散于各个专业技术标准中，缺乏统一和集成，致使标准覆盖面有限，同时也利于政府职能部门和具体建设、运营单位就安全技术问题借助标准进行规范管理。此外，还有部分急需的标准缺失，如城市轨道交通防火标准、应急通信标准等，现有标准体系不能满足城市轨道交通建设运宵监管的实际需求。

2.2监管体制存在问题

①监管主体不一，职责不明。

我国城市轨道交通建设运营监管主体涉及国家住房与城乡建设部、国家交通运输部两个行政管理部门以及国家质量监督检验检疫总局、国家安全生产监督管理国务院直属机构。住房和城乡建设部指导城市轨道交通的规划和建设，交通运输部指导城市轨道交通的运营，质量监督检验检疫总局下设的国家标准化委员会及国家认证认可监督管理委员会总体负责国家城市轨道交通相关标准化工作和认证认可工作，安全生产监督管理局协调和监督相关部门对城市轨道交通的安全监督工作、参与特别重大事故的调查处理和应急救援工作以及指导、协调城市轨道交通监管相关部门进行安全生产专项督查和专项整治工作，整个城市轨道交通监管主体不一。

②缺乏第三方评价机构运作机制

目前，我国第三方评价以及行业咨询在城市轨道交通监管上起到的作用甚微，第三方机构发展不足。行业咨询并没有像在美国城市轨道交通监管中作为其中一维被纳入监管体制，第三方评价的也没有像英国评估框架形成规范的第三方评估机制。我国对于第三方的有关规定只限于第三方的资质许可相关事宜，对于城市轨道交通相关第三方执业范围、具体工作流程、收费标准、备案机制等没有进行明确的规定，缺乏针对第三方评价机构的运作机制。

③缺乏关键设备安全认证机制

安全认证是由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或规范性文件的活动。关键设备安全认证工作即为由城市轨道交通相关机构检查关键设备的安全状况是否符合有关安全标准。我国实行统一的认证认可监督管理制度统一管理、共同实施，自愿性认证和强制性认证相结合的认证制度，但是城市轨道交通关键安全设备并未纳入我国国家认证认可监督管理委员会强制性产品认证与安全质量许可制度的产品目录中，关键设备不作为强制认证目标。同时，对于城市轨道交通关键设备的认证项目、认证机构等认证相关工作更是没有涉及，我国缺乏城市轨道交通关键设备安全认证机制。

④缺乏政府补贴与监管考核结果联动机制

目前我国政府对城市轨道交通运营企业补贴一般釆取“总额控制、分项考核、超亏不补、减亏分成”的直接运营补贴模式，由于政府对企业成本信息掌握困难，一定程度上补贴额度由运营企业上报的财务决算和运营计划决定，补贴额度没有与政府监管考核结果挂钩，政策性和经济性亏损补贴无法区分，降低了城市轨道交通运营企业创新和发展的积极性。轨道交通运营企业及其员工容易以“不出事”为运营目标，对于提高城市轨道交通运营服务质量和运营效率缺乏动力。这些都导致运营服务质量难以保证，运营效率低下，所以缺乏政府补贴与监管考核结果联动机制。

3网络化运营下监管体系完善方案

①监管法规与标准体系完善

我国须尽快出台城市轨道交通防火标准、城市轨道交通应急通信标准等急需标准，完善、规范网络化运营下城市轨道交通安全评价标准，规范城市轨道交通生命周期内系统安全过程控制相关标准

②监管体制完善

我国须尽快明确国家层城市轨道交通监管主体及其职责，建议在国家交通运输部下设专门负责城市轨道交通运营监管的行政部门，填补轨道交通监管漏洞，明确其曰常监管的职责。同时，在络化运营下监管体制的完善工作建议从以下几个方面展开：建立第三方评价运作机制；建立城市轨道交通关键设备安全认证机制，在我国城市轨道交通领域，应加快关键设备安全认证机制的建立，明确认证目的、认证程序；建立补贴与监管考核结果联动的补贴机制，政府对城市轨道交通运营企业各部门进行综合评价，考察运营企业绩效，将监管考核结果作为政府补贴的主要参数。政府补贴机制中引入绩效，让企业内部效率的绩效结果和监管考核结果来促进企业提高运营效率、保障运营安全、保证服务质量。

参考文献：

[1]徐田坤.城市轨道交通网络运营安全风险评估理论与方法研究[D].北京交通大学,2012.

[2]陆明.城市轨道交通系统综合效益研究[D].北京交通大学,2012.