美国食品安全监管百年历程

美国食品安全监管百年历程

刘慧萍

刘慧萍（武汉大学历史学院，湖北武汉430000）

摘要：美国食品安全在一百多年以来得到了极大地发展，由乱而治，并且不断完善，成为世界上最为严格的食品监管国之一。

关键词：食品安全；美国；食品监管

中图分类号：TS201.6文献标识码：A文章编号：1673-0992（2010）08A-0062-02

近几年中国食品问题频现，红心鸭蛋、毒火腿、三氯氰胺奶粉，接二连三的食品问题严重打击了我们对食品安全的信心。美国作为当今世界食品安全监管体系最为严格的国家之一，研究其食品安全监管对解决中国食品安全问题有极大的借鉴意义。一百多年来，美国的食品安全监管经历了一个由乱到治的过程，大体可以分为以下四个阶段：

一、自由竞争阶段

从美国建国到19世纪早期，由于资本主义经济尚未大规模发展，就食品消费来说，人们在一定程度上自给自足，掺假现象即使存在也并不流行，而且基本也不会对健康构成严重危害。这一时期商店的老板多关心食品重量，顶多使用一些添加剂。①如牛奶经常稀释，面包里混合土豆粉。总之，这一时期食品问题并不严重，也谈不上食品监管。

二、从“食毒时代”到1906年《纯净食品药品法》

19世纪中期以后，资本主义大工业迅猛发展，美国进入镀金时代，食品贸易扩展至全国，大规模的城市化使食品供不应求，②社会财富急剧增长带来了毫无道德约束、不顾社会后果的行为，生产加工商为发财不择手段，食品市场出现了制伪、掺假、掺毒、欺诈等诸多问题。牛奶掺水、咖啡掺碳，更有甚者，牛奶中加甲醛、肉类用硫酸、黄油用硼砂防腐。

从1879年第一个旨在防止食品掺假的法案在国会出现到1906年《纯净食品药品法》通过，由于食品问题的严重性还为被人们意识到，加上一些商业团体为了自身的利益进行幕后操纵，此期间有190多项提案在国会被提出，但仅8项成为法律。为此，化学家哈维·威利成立“试毒班”，组织人员以身试毒，并根据试验结果发表调查报告以吸引公众注意；随着形式的发展，人们渐渐意识到问题的严重，妇女作为食品的主要消费群体，成为纯净食品运动的斗士③；黑幕揭发者的报道掀起轩然大波，辛克莱的小说《屠场》描述了芝加哥的屠宰场的工人如何进行野蛮操作以及操作间令人作呕的污秽场面，引起了美国社会的震惊与愤怒。罗斯福总统先后派两个调查组进行调查，证实《屠场》里的描述完全属实。在多方努力和推动下，1906年6月30日，国会通过了《纯净食品药品法》。

根据该法，掺假和贴假商标的食品、药品和饮料被禁止生产出售；化学局被授权对食品药物的样品进行专门的检查并决定他们是否掺假或贴假商标。该法奠定了美国纯净食品药物法的初始基础，更是以后美国政府食品药物管制政策的根本法律依据。尽管法律有很多条款不明晰，在执法中也遭遇了企业投机，但这是联邦政府第一次承担起保证食品药品供应安全的永久的和全面的责任，标志着联邦政府保障食品药品安全、保护消费者利益时代的来临。

三、由“小治”到“大治”

三十年代的大萧条带来无数人的破产，破产者为寻求生路，使庸医和不断欺骗消费者的行为急剧增加，市场收缩使竞争加剧，为一些公司进行虚假宣传提供了机会。同时人们购买力下降，一些食品生产商开始制造食物的替代品(即仿制品)，这些仿制食品尽可能地满足化学局有关标签的要求，而消费者对这种低质量的产品却一无所知。

伴随形势的变化，《纯净食品药品法》显得愈发无力。在化学局监管的产品中，一半是在1906年立法之后出现的，对这一些产品化学局的监管权限相对有限。食品事故时有发生对美国民众震动很大，诸多社会力量哀叹美国联邦政府控制乏力，要求对法律进行修改和补充。

1927年食品药品昆虫管理局成立，后来该局简称为FDA。FDA收集了大量的事例，来证明《纯净食品药品法》无法解决FDA所面临的执法问题。他们还举办了名为“恐怖之家”的展览，④媒体称美国的食品市场为“美国恐怖屋”。消费者权益保护组织纷纷要求国会制定新的食品法律。1937年的“万应灵药”事件引起强烈的公众愤慨。1938年5月5日，国会毫无争议的通过了《食品、药品和化妆品法》。

该法对食品安全监管体制作了较大调整，对食品药品的新定义与医疗设备、化妆品进行首次管制，扩大了FDA在食品安全监管方面的权力，奠定了美国现代食品安全监管体制的基础。FDA根据法律的授权制定了大量的部门规章，进一步加强了食品安全监管工作。⑤

四、完善与加强

以《食品、药品和化妆品法》为前提，众多具体法律如《食品质量保护法》《公共卫生服务法》《禽肉制品检查法》等相继出台，这些法律提供了食品安全的指导原则和具体操作标准，使监管、预防和事故应急反应有法可依。

1962年，卡森出版《寂静的春天》一书，唤醒了人们的环保意识，1970年国会通过国家环境政策法案，成立美国环境保护署。20世纪90年代以来，美国围绕着“从农田到餐桌”的整个流程，实施现代化的“危机分析与关键控制点”监管体系，通过风险评估，协助厂家及时发现在食品生产过程中可能出现的风险，减少病毒侵人食品生产链的机会。

当发现食品质量存在缺陷之后，食品召回制度会被启动进行补救，被召回的食品不仅在FDA网站上公布，还在报纸、电台、电视中刊登和广播。该制度鼓励了企业诚信自律，如果企业发现食品存在安全缺陷，主动撤回自己产品，一般能得到宽大处理，减少损失。针对主观上有严重过错或无视受害人合法权益的行为，惩罚性赔偿措施可谓一把利剑。2005年默克公司生产的消炎镇痛药“万络”因致人死亡，被判决支付2400万美元补偿性赔偿和2.29亿美元惩罚性赔偿。严厉的惩罚性赔偿可以鼓励受害人勇敢揭露不法行为，并使食品企业心有所忌，不敢恣意妄为。

经过一百多年的发展，美国已建成世界上最为安全和严格的食品监管体系。尽管如此，也不可能保证食品的绝对安全。2006年的“毒菠菜事件”、2007年的宠物食品污染事件、2008的三聚氰胺奶粉事件、沙门氏菌疫情等等，近年来美国食品问题层出不穷。

对此，美国加强了在食品安全方面的投资力度，“9.11”事件后，《动物健康保护法》《公共卫生安全与生物恐怖应对法》出台，规定了一系列食品防恐的措施。2009年12月进口贸易对象分析中心成立，直接隶属于管辖处理恐怖事件及犯罪事件的美国国土安全部。2009年6月22日起，美国进口含有少量肉类、禽类肉、加工过蛋类成分的食品需要获得美国农业部动物和植物健康检验部签发的新的进口许可证。2010年3月18日，美国参议院健康教育劳动保障部委会员完成并通过针对FDA食品安全管理授权修改的《食品现代化法》议案听证讨论，。该修正法案进一步扩大了FDA的职权，加强了对进口食品和高风险食品企业的检查和监管。

民以食为天，食品安全对人体健康和生命的影响可想而知。纵观美国食品安全百年历程，不同的历史时期有不同的食品安全问题出现，美国各界也在思索和尝试更有效地食品监管措施，尽管今天美国的食品安全仍然存在隐患，但不可否认美国仍是食品监管最为严格的国家之一，也有诸多经验和教训值得我们吸取和借鉴。面对不断出现的食品安全挑战，社会各界都要起而应对，共同维护食品安全和人类健康。

参考文献：

[1]李剑鸣，《大转折的年代——美国进步主义运动研究》，天津：天津教育出版社，1992年版。

[2](美)菲利普·希尔茨著，姚明威译，《保护公众健康》，北京：中国水利水电出版社，2006年版。

[3]约翰·亚伯拉罕著，宋华琳译，《渐进式变迁——美英两国药品政府规制的百年演进》，北大法律评论(2001)第4卷·第2辑588-622页。

[4]李丹阳，《美国联邦政府食品药物管制公共政策研究》，北京：北京大学，2004年。

①ReayTannahill，FoodinHistory，NewYork：CrownPublishers，lnc．，1988，P.293．

②丁则民等主著：《美国内战与镀金时代(1861-19世纪末)》，北京：人民出版社，2002年版，第295-305页。

③LorineSwainstonGoodwin，ThePureFood，Drink，andDrugCrusaders，1879—1914，Jefferson，NC:McFarland&co，1999.

④董晓培：《美国纯净食品的联邦立法之路》，厦门大学硕士学位论文，2009年6月。

⑤"TheFederalFood，DrugandCosmeticAct".P.L.75-77，reprintedinLegislativeHistoryoftheFederalFood，DrugandCosmeticAct，6.P453-47.