国有企业改革三十年的回顾与思考

国有企业改革三十年的回顾与思考

周叔莲

关键词：国企改革；回顾；思考

一、国有企业改革的进程

国有企业改革是我国经济体制改革的中心环节。早在改革以前，人们就逐步认识到国家对国有企业管得过多过细的弊端。1956年毛泽东同志写的《论十大关系》中指出：“把什么东西统统都集中到中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，恐怕不妥。”孙冶方在60年代提出要以资金价值量为标准来划分“大权”和“小权”，认为“属于扩大再生产范围的事是国家的‘大权’，国家必须严格管理”，“属于简单再生产范围的事是企业应该自己管的‘小权’，国家多加干涉就会管死”(孙冶方，《关于全民所有制经济内部的财政体制问题》)。1978年党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划指导下有更多的经营管理自主权。”基于当时这种认识，我国国有企业改革是从扩大企业自主权开始，以后又经历了实行两权分离、建立现代企业制度、改革国有资产管理体制等阶段。

第一阶段：扩大企业自主权(1978—1984年)

1978年10月，四川选择宁江机床厂等六个企业进行扩权试点，这是这一次国有企业改革的开始。十一届三中全会以后，1979年5月，国家计委等六个单位，在北京、天津、上海选择首都钢铁公司等八个企业进行扩大企业自主权的试点。1979年9月，国务院发布了扩大国营工业企业经营自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等五个文件，又要求地方部门按照统一规定选择少数企业试点。1979年底试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个，约占全国预算内企业数的16%，产值的60%，利润的70%。1981—1982年在工交企业实行的经济责任制，以及1983年、1984年试行的利改税制度，也都是以扩大企业自主权为指导思想的。

在20世纪50年代后期，我国就提出对国有企业进行改革并曾进行改革，但当时的改革主要是在中央和地方权限的划分上做文章。1978年开始的改革则把重点放在调整国家与企业关系上，着眼于调动企业和职工的积极性和主动性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去改革的思路比较，是一个很大的进步。但是，扩大企业自主权的改革思路是在计划经济的框框下进行的。这一阶段理论界许多同志提出国有企业要自主经营、自负盈亏，但扩大企业自主权的改革思路是不可能实现这个要求的。

第二阶段：实行两权分离(1985—1992年)

1984年10月党的十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中提出社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济，并明确提出要使企业成为自主经营自负盈亏的商品生产者和经营者。《决定》还指出：“过去国家对企业管得太多太死的一个重要原因，就是把全民所有同国家机构直接经营企业混为一谈。根据马克思主义的理论和社会主义的实践，所有权同经营权是可以分开的。”由此国有企业改革进入了两权分离阶段。在这一阶段，两权分离是通过多种形式的企业经营承包责任制实现的。企业经营承包责任制的基本特征是：包死基数，确保上交，超收多留，欠收自补。到1987年底，预算内的承包面达到78%，大中型企业达80%。1988年2月国务院发布了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》，1990年第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户，占承包企业总数的90%，接着又开始了第二轮承包。两权分离的改革思路同以往扩大企业自主权的改革思想相比，是又一次飞跃，对发挥企业积极性主动性产生了积极作用，这种积极作用是不容否认的。但是企业承包经营责任制也有其固有的缺陷，主要是企业仍在相当程度上隶属于政府机关，不能实现政企分开，尤其是两权分离理论只承认国有企业有经营权，所有权完全属于国家，不承认企业作为法人应该有财产权，这就决定了国有企业不可能真正实现自主经营自负盈亏，而且会带来企业结构、产业结构固定化等弊端。

第三阶段：建立现代企业制度(1993—2002年)

1992年10月，党的“十四大”提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度是我国国有企业改革的方向，并规定企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，以其全部法人财产权依法自主经营自负盈亏，充实和发展了两权分离理论。1994年国务院确定100家企业进行建立现代企业制度的试点，各省市自治区也进行了试点，试点取得了经验。但由于长期积累的历史问题没有解决，当时国有企业困难重重，全部国有工业企业有1/3明亏、1/3潜亏，只有1/3赢利。为了给建立现代企业制度创造条件，1997年党中央决定用三年时间帮助企业脱困，采取了多种措施，到2000年底，全国6599户国有大中型亏损企业减少到了4391户，基本上完成了“三年脱困”的目标。

在建立现代企业制度试点中发现，仅仅从企业层次着眼是建立不起现代企业制度的，必须着眼于搞好整个国有经济，才能深化国有企业改革，完成改革的任务。1995年9月，党的十四届五中全会指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强，优胜劣汰。”党的十五大的报告中进一步阐明了这个指导思想。十五届四中全会《关于国有企业改革和发展的若干重大问题的决定》中把它概括为“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，并作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针。由此可见，调整国有经济布局和建立现代企业制度一样，是这一阶段国有企业改革的指导思想。

党的十五大和十五届一中全会要求到20世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。经过努力，国务院确定的和各地选择的2700户现代企业制度试点的企业很大部分按时完成了股份制改革，基本实现了改制任务。到2000年底，我国基本形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局、初步建成了社会主义市场经济体制。其后的两年里进一步推进国有企业的改革，发展和完善社会主义市场经济体制。

第四阶段：改革国有资产管理体制(2003年至今)

这一阶段继续采取多种措施建立完善现代企业制度和调整国有经济的布局、结构，其中一项关键措施是改革国有资产管理体制。我国国有资产管理体制很不合理，存在的主要问题有三个：一是政企不分，政资不分。政府部门既要承担社会经济管理职能，又要承担国有资产所有者职能；既具有国有资产的管理者和监管者的身份，同时又是国有资产的经营者。由此造成职责混乱，难以形成企业公平竞争的环境。二是多头管理，产权责任主体不明确。其结果是企业办事程序复杂，效率低下，难以建立国有资产的产权问责制度，国有资产大量流失。三是中央和地方分工和权责不明晰。2002年11月，党的十六大提出了深化国有资产管理体制改革的任务，并指出，要在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制；关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；中央政府和省市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。2003年10月，十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，又指出，要建立健全国有资产管理的监督体制；坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；国有资产管理机构对授权监督的国有资本依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资产保值增值，防止国有资产流失；建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系。2003年3月，成立了代表国务院履行国有资产出资人职责的特设机构——国务院国有资产监督管理委员会；到2004年6月，全国各省也成立了相应的机构；截至2007年底，全国市(地)级国有资产监管机构的组建工作已基本完成，国有资产监管的组织体系基本建立。国务院国资委以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，共制定了企业改制、产权转让、资产评估、业绩考核、财务监管等16个规章和40余件规范性文件，各地国有资产监管机构也相继出台了1000多件地方性法规和规章制度，国有资产监管的法规体系基本形成。经过几年的努力，加强了企业国有产权管理工作，基本形成了国有资产的出资人财务监管体系，规范了国有企业改制和产权转让制度，推动了国有经济布局和结构的调整，国有企业特别是中央企业的改革发展也取得了明显进展。

二、国有企业改革的轨迹和道路

我国国有企业改革经过了漫长曲折的过程，这个过程是由多种主客观因素决定的。从主要方面来看，改革的指导思想和改革阶段的发展是有内在联系甚至是有必然联系的。探索我国国有企业进程的轨迹，研究国有企业改革的道路，对于总结历史经验和继续完成国有企业改革的任务都是必要的。

在1998年我写的一篇文章(《我国国有企业模式的演变》，载《中国社会科学院研究生院学报》1988年第1期)中曾提出国有企业由产品生产者转变为商品生产者和经营者过程中的五种理论模式。这五种国有企业模式反映了我国国有企业改革的轨迹。它们是：⑴实行供给制的企业模式；⑵实行经济核算制的企业模式；⑶有简单再生产自主权的企业模式；⑷有经营权的企业模式；⑸有法人所有权的企业模式。

第一种模式是马克思经典作家曾经设想过的企业模式，他们曾把整个社会设想为一个大工厂，这样企业就类似一个车间，就要用产品分配来代替产品交换，对企业实行供给制的管理办法。这种模式在俄国战时共产主义时期实行过，在我国革命根据地也实行过。第二种企业模式在斯大林主持下编写的苏联政治经济学教科书中有完整的表述，即企业不仅归国家所有，而且由国家经营，实行经济核算制度。它是苏联和我国以及其他一些社会主义国家改革前实行的模式。第三种企业模式是孙冶方60年代提出的模式，孙冶方把资金价值量的简单再生产和扩大再生产作为划分企业和国家职权的界限，主张企业有资金价值量简单再生产的自主权。第四种企业模式是《关于经济体制改革的决定》中肯定的模式，其理论根据是所有权和经营权可以适当分离，国家掌握经营权。第五种企业模式主张企业不仅有经营权，而且有法人财产权，国家则保留最终所有权。

我认为，这五种企业理论模式反映着由产品生产者向商品生产经营者递进的过程。它们的依次递进是有着某种必然性的。

就企业独立性来说，第一种模式的企业附属于政府机关，没有独立性，第二种模式的企业有了一定的独立性，第三种模式的企业有了更多的独立性，第四种模式要求政企职责分开，企业的独立性又增强了。不过第二种模式、第三种模式、第四种模式的独立性都是相对的独立性，企业不能摆脱或不能完全摆脱对政府的依赖，只有到了第五种模式，企业才有了完全的独立性。

就企业经营自主权来说，第一种模式的企业没有任何意义上的经营自主权。第二种模式的企业开始有自主权，不过严格来说企业仍不存在经营问题。第三种模式的企业有了简单再生产的自主权，但仍不承担经营的职能。第四种模式的企业开始有了经营自主权。第五种模式的企业有了完全的经营自主权。

就盈亏责任制来说，第一种模式的企业没有盈亏责任，也负不起盈亏责任。第二种模式的企业需要核算盈亏，但由于国家统收统支，企业也不负盈亏责任。这不是说盈亏对企业职工和管理人员没有任何影响，对个人的影响是有的，但企业没有独立的利益，负不起也不需要负盈亏的责任。第三种模式的企业在盈亏责任制方面和第二种模式的企业情况相仿，企业对盈亏也负不起责任。第四种模式的企业在盈亏上可以负一定的责任，因为企业有了经营权，有了相对独立的经济利益。但是，在这种情况下企业仍不能实行自负盈亏。在企业没有自己财产的情况下，要求第四种模式的企业建立一定盈亏的责任制是可能的，实现自负盈亏则不可能。只有实现了第五种模式，企业才可能真正自负盈亏。

就财产的所有权关系来说，从第一种模式到第四种模式，企业的财产都只归国家所有，企业没有任何意义上的财产所有权。第一种模式的企业在财产使用权上也受到很大限制；第二种模式和第三种模式的企业对财产有了使用权；第四种模式的企业对国家授予其经营管理的财产有了占有使用和依法处分的权利；第五种模式的企业对国家授予其经营管理的财产有了法人财产权，国家则保持最终所有权。

以上五种企业理论模式，反映了社会主义国有企业发展成为真正企业的过程。所谓真正的企业，是指作为商品生产者和经营者的企业。第一种模式的企业，显然不是真正的企业，第二种模式、第三种模式也不是真正的企业。在第二种模式下，虽然也存在商品生产和商品交换，但企业由于实行统收统支，统购统销，是上级机关的附属物，因此并非商品生产者和经营者。第三种模式倡导人孙冶方就反对社会主义经济是商品经济，因此他也不是按照商品生产者和经营者的要求来设计企业模式的。第四种模式和第五种模式都要求企业成为商品生产者和经营者，成为真正的企业。但第四种模式难以实行自负盈亏，虽然可以建立一定的盈亏责任制，可严格来说仍是不完全的商品生产者和经营者。第五种模式才能使企业成为完全独立的商品生产者和经营者。第五种模式和第四种模式的根本区别在于企业有无法人财产权。

当时我把这五种国有企业模式称之为理论模式，是为了从理论上分析我国国有企业改革的进程。事实上，1978年改革前我们已经处于第二种模式，从1978年到1984年的第一阶段改革就是要从第二种模式转变为第三种模式，从1985年到1992年的改革就是要从第三种模式转变为第四种模式。我提出这个理论观点时它们都已经不仅是理论模式而且是现实模式了。不过当时第五种模式还只是理论模式。我归纳理论界一部分同志意见，认为第四种模式向第五种模式转变有其必然性。这是由两权分离这个改革思路的特点所决定的。现在第五种模式也是现实模式了。

在改革的第二阶段，经过两权分离的改革，传统的国有企业制度发生了重要变化。⑴企业有了一定的经营自主权；⑵企业留利明显增加；⑶很多企业实行了厂长负责制；⑷政企实行了一定程度的分离。企业经营机制也发生了积极的变化，企业的动力机制和压力机制增强了，信息机制和经营管理机制改革了。企业行为也发生了变化。企业市场意识增强了，利润意识增强了，经营意识增强了，增加职工收入的意识增强了。企业家阶层也开始形成起来。这一切表明，国有企业在向商品生产者和经营者转变过程中已迈开了巨大步伐，企业开始成为商品生产者和经营者了。但是，由于当时根据两权分离理论只把经营权交给企业，不允许企业有法人财产权。

因此，两权分离理论比起传统的两权合一理论是一个巨大的进步，必须坚持，但是为了给企业自主经营自负盈亏奠定更加科学的理论基础，至少要从以下三个方面充实和发展这一理论。⑴必须实行政府行政管理权和国家所有权的分离；⑵对国家所有权要实行分割，国家保留最终所有权，企业得到法人财产权；⑶在企业内部实行所有权和经营权的分离。

我在文章中指出，为了使企业真正能够自主经营自负盈亏，是必须使企业具有财产所有权的。在国有经济中，这就是要实行国家最终所有权和企业法人所有权的分离。也就是国家保留最终所有权的前提下，使企业对国家授予经营管理的财产不仅有占有使用处分权，而且有财产权。这样企业就成了财产所有者，有了财产所有权。企业的经营权有了所有权作为依据，作为财产主体也就可以实行自负盈亏了。国家对财产最终所有权类似于西方股份公司中股东掌握的股权，股权虽然也是所有权(最终所有权)，但股东不能直接掌握公司的财产，公司的财产是由公司作为法人直接掌握的，公司是财产所有者。在股份公司，盈亏责任最终由股东负责，国有企业盈亏的责任最终也由国家负责。不过，把国家所有权分割为国家最终所有权和企业法人财产权以后，国家授予某一企业经营的财产已经和国家的其他财产严格区分开来了，企业作为真正的法人首先要负起盈亏的责任，国家负最终责任的也只是这特定部分的财产，像股份公司的股东那样只负有限责任，国家不再像过去那样实行统负盈亏和担负无限责任了。

以后在改革的第三阶段中，经过党的十四届三中全会、十四届五中全会、十五大、十五届四中全会，以上问题大体按照上述思路在方针政策上得到了解决。从建立现代企业制度开始，国有企业的第五种理论模式也成为现实模式了。

应该指出，我提出国有企业的五种模式时，主要是从国有企业微观层次考虑问题。现在看来，要成功地实现第四种模式向第五种模式的转变，甚至要实现第三种模式向第四种模式的转变，仅仅在微观层次上改革，例如只是实行两权分离或只是在企业层次实行产权改革，是难以建立起真正的现代企业制度的。这就是还需要在宏观层次上进行国有经济布局的战略性调整，改变国有经济一统天下的格局，建立起公有制为主体多种经济成分共同发展的所有制格局。第五种模式的企业要求企业有法人财产权，这在绝大多数企业要求股权多元化，这也要以在宏观层次上对国有经济布局进行战略性调整，建立起公有制经济为主体多种经济成分共同发展的格局为前提。这些问题，在改革第三阶段，尤其是经过党的十五大和十五届四中全会，也已经在方针政策上科学地解决了。

理论界曾有过我国经济改革是渐进改革还是激进改革的争论。经济学家根据对渐进激进的不同理解提出不同的看法。我认为，就国有企业改革而言，由第二种模式(这是我们改革的出发点)、第三种模式、第四种模式、第五种模式依次递进的改革就是渐进的改革，跳越某些模式的改革可以称之为激进的改革。我国国有企业改革走的是渐进改革的道路。这样做虽然时间长了一些，并由此带来了相应的困难，但总的来说转变比较自然比较平稳，使大多数人易于接受，使改革发展稳定能够结合起来，能够保证改革不断深化，最终取得胜利。

1988年我写国有企业改革理论模式演变时我国还没有提出建立现代企业制度，现在已初步建立了现代企业制度，并且在继续发展和完善这一制度。应该说，我国在理论上和实践上都已经形成了一条比较科学和有效的改革国有企业的道路。这条道路是30年改革经济的结晶，内涵极其丰富，是有待理论界深入研究的课题。根据我个人的认识，我国国有企业改革的道路包括以下主要内容：

1.国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。这四句话是互相联系的统一整体，应有正确全面的理解。要通过建立现代企业制度、使绝大多数国有企业成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产经营者和真正独立的市场竞争主体。

2.坚持以国有经济为主导、公有经济为主体、多种经济成分共同发展的方针。包括非公有经济在内的多种经济成分共同发展，是有中国特色社会主义的一个主要内容。没有国有经济的主导作用和公有经济的主体地位，就谈不上社会主义。而没有非公有经济成分的发展，就不能建成有中国特色的社会主义。因此，国有经济的改革要同发展多种经济成分结合起来。

3.着眼于搞好整个国有经济，实行分类指导。抓好大的、放活小的，对国有企业实施战略性改组。对国有大中型企业实行规范的公司制改革。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活小型企业的步伐。

4.把深化改革与促进发展、提高经济增长质量结合起来。为此，要在改革过程中始终重视企业管理，努力改进和加强企业管理，把企业改革和企业管理有机结合起来。

5.推进企业技术进步，鼓励、引导企业和社会的资金投向技术改造，形成面向市场的新产品开发和技术创新机制，积极促使企业成为技术进步的主体。

6.实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。采取积极措施，依靠社会各方面的力量，关心和安排好下岗职工的生活，搞好职业培训，拓宽就业门路，努力适应改革和发展的新要求。

7.实行政企分开，这是深化国有企业改革的关键。进一步明确政府和企业的权利和责任。国家按投入企业的资本额享有所有者权益，对企业的债务承担有限责任。政府不能直接干预企业的经营活动，企业也不能不受所有者约束，损害所有者权益。要进一步转变政府职能。政府的职能应转变到制定和推行宏观调控政策，搞好基础设施，创造良好的竞争环境上来，建成服务型政府。把不应由政府行使的职能逐步转给企业、市场和社会中介组织。进一步改革和调整政府机构。

8.积极推进各项配套改革。建立有效的国有资产管理、监督和营运机制，促使国有资产的保值增值，防止国有资产流失。建立社会保障体系，实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保险和社会救济制度，提供最基本的社会保障。建立城镇住房公积金，加快改革住房制度。加快金融体制改革，积极稳妥地发展资本市场。这将有利于企业采取多种方式充实资本金，并有利于培育和发展多元投资主体。

9.加强企业领导班子建设，完善企业法人治理结构，充分发挥企业家的作用。

10.全心全意依靠工人阶级。没有工人群众的支持，企业改革是不可能成功的，企业也是办不好的。

三、国有企业改革的成绩

经过30年改革，国有企业改革已取得了巨大成绩，主要成绩有：

1.建立现代企业制度取得成效

目前公司制已成为国有企业的一种主要组织形式。多数国有大中型企业通过产权改革、增资扩股、引进战略投资者、资本市场上市等途径，已经改制为多元股东持股或国家独资的公司制企业。到2005年底，国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业，已有1942家改制为多元股东的股份制企业，改制面为76.9%，国有中小企业改制面已达80%以上。近年来，石油、石化、冶金、电力、电信、民航、海运等行业中有20多家特大型国有企业先后在境内外上市，市场竞争力增强。2006年，国有控股的境内外上市公司有1100多家，其国有权益和实现利润分别约占中国国有企业的17%和46%，累计筹集资金超过1.2万亿元。中央企业及所属子企业的公司制、股份制企业户数所占比重由2002年的30.4%提高到2006年的64.2%。2003—2006年，中央企业通过股份制改造，在境内外证券市场以首次发行和再融资形式共筹集资金约2322亿元。各地国有企业股份制改革也取得了明显进展。北京市二、三级企业95%实行了股份制改革，河南省97%的国有工业企业实现了股权多元化，湖北省列入规划目标的50家大型国有企业都已改制成为混合所有制企业。

2.企业法人治理结构趋于完善

自2003年开始，国务院国资委开展了中央企业建立和完善董事会的试点工作，选择了神华集团、宝钢集团等17家企业进行试点，制定了实施方案和配套文件。试点的主要内容是建立外部董事制度，外部董事要占董事会成员一半以上，在董事会下面设立战略、提名、薪酬与考核等专门委员会，授予董事会部分出资人的权利。到2006年底，试点企业已扩大到19个，其中17户试点企业的外部董事先后到位，有14户企业外部董事超过了董事会全体成员的半数。另外还选择了中国外运集团进行外部董事担任董事长的探索。2006年建立董事会的19户中央企业与过去相比，企业领导体制和管理体制发生了重大变化。一是实现了决策层和执行层的初步分开；二是建立健全了董事会运作基本制度，各专门委员会开始正常运行；三是外部董事认真履行职责，积极参与决策；四是企业管理层的责任感和使命感进一步增强。各地也按照《公司法》要求不断完善国有企业法人治理结构，北京市已在40家重点骨干企业建立了基本规范的法人治理结构框架，吉林省向所出资企业派出了26名产权代表，上海市在6家企业进行了董事会建设试点，江苏、江西、云南、青岛等地在所出资企业董事会中引入了外部董事，促进了董事会结构的优化。

3.为加强企业管理和加快技术进步建立了制度基础

建立现代企业制度为企业加强管理、技术进步奠定了制度基础。许多国有企业努力实施管理创新，加强产权管理、财务资金管理、投资管理、成本管理和战略规划管理，积极开展节能降耗活动。针对企业管理幅度大、集团控制力弱的情况，中央企业普遍采取措施，增强集团控制力，提高抗御风险的能力。乱投资、乱担保、乱贷款的现象基本得到遏制，企业管理逐步从粗放型向集约型精细化转变，管理水平有了较大提高。为适应向社会主义市场经济体制转轨的要求，近年来，国有企业积极推进内部劳动、人事、分配三项制度改革，普遍实行了全员劳动合同制和以岗位工资为主的工资制度。有些企业还探索建立了全员竞争上岗、工资集体协商、企业经营者年薪和股权期权激励等制度，初步建立起干部能上能下、职工能进能出、工资能升能降的新机制。根据国家统计局的数字，到2005年底，全国4048家重点企业中，97.4%的企业全面实行了劳动合同制，85.2%的企业实行岗位工资为主的工资制，87.2%的企业对内部管理人员实行公开竞聘。许多国有企业积极推进自主创新，加大科技研发投入，开发了一批具有国际国内领先水平的新技术、新产品，为企业发展创造了新的增长点。近几年，中央企业在国家科技进步奖中占据了很大份额。2006年，中央企业获国家科技进步奖64项，占全部奖项近1/3。其中唯一的国家科技进步特等奖由中国航空工业第一集团公司获得。

4.国有企业的活力和竞争力明显增强

改革过程中国有企业一度困难重重，建立现代企业制度以后，由于企业经营机制发生了变化，企业活力和竞争力不断增强。2006年，全国国有企业累计实现销售收入16.2万亿元，比2003年增长50.9%，年均增长14.7%；实现利润1.2万亿元，比2003年增长147.3%，年均增长35.2%；上缴税金1.4万亿元，比2003年增长72%，年均增长19.8%。其中，中央企业2006年实现销售收入8.3万亿元，比2003年增长85.3%，年均增长22.8%；实现利润7681.5亿元，比2003年增长155.5%，年均增长36.7%；上缴税金68225亿元，比2003年增长91.5%，年均增长24.2%。2006年，中央企业销售收入超过千亿元的有21家，利润超过百亿元的有13家，分别比2003年增加12家和7家。有13家中央企业进入2006年公布的世界500强，比2003年增加7家。2006年，宝钢集团有限公司作为竞争性制造业企业，连续三年进入世界500强，排名从2004年的第372位提升到第296位。中国石油化工集团公司、中国石油天然气集团公司和中国移动通信集团公司分别从2002年度的第70位、第69位和第230位提升到第23位、第39位和第202位。中国铁路工程总公司、中国铁道建筑总公司和中国建筑工程总公司三家建筑企业第一次进入500强。标准普尔提高了一批中央企业的信用等级。

5.国有经济的布局结构有所改善

继续调整国有经济的布局和结构，是党的十六大提出的深化经济体制改革的一项重大任务。随着国有企业改革的深化，也加大了国有经济布局结构调整的力度。近年来国有经济布局结构也有改善。一是国有企业户数大幅减少。2003—2006年，国有企业总户数呈逐年缩减态势，国有企业户数从149988户减少到119254户，净减少30734户，年均减幅达7.4%。2006年国有企业减少呈以下明显特征：从企业隶属关系看，地方国有企业户数减少较为突出，共计减少96672户，比上年净减少8156户；从企业盈亏情况看，减少户数多为亏损企业，亏损企业比上年净减少8881户，减幅达15%；从企业规模看，减少的多为小型企业，小型企业比上年净减少7581户，减少12.8%；从产业性质看，减少企业集中在竞争性行业，竞争性行业企业比上年净减少7797户，减少8.3%。二是国有资产向具有国际竞争力的大公司大企业集团集中。2006年，全国大型国有企业国有资产总量为27497.5亿元，占全部国有企业国有资产总量的28.2%，比重比上年同期提高0.8个百分点。资产总额超过100亿元的398家企业集团，拥有的国有资产总量达73721.1亿元，占全部国有资产总量的75.5%，比重比上年同期提高4.2%百分点；利润总额超过100亿元的14家企业集团，拥有的国有资产总量为33965.4亿元，占34.8%。三是国有资产进一步向基础性行业集中。2006年末，全国基础性行业国有资产总量为60462.2亿元，比上年增长12.3%。目前，国有企业在国防军工、石油石化、电力、电信、民用航空、航运、重要矿产资源开发等基础性行业的企业户数占全部国有企业户数的28.6%，资产总额占到55.6%，国有资产总量占到61.9%，实现利润占到67.7%。

6.保证和促进了社会主义市场经济体制的建立和完善

在国有企业改革不断深入的同时，非国有和非公有经济以更快的速度发展，从而形成了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的社会主义初级阶段基本经济制度。中国社科院工业经济研究所的一份研究报告中曾列举1978—2004年我国工业总产值中各类所有制经济的比重，情况如下表：

各类所有制经济在工业总产值中的比重

另据金碚计算，2006年我国工业总产值中，国有及国有控股工业企业占31.2%，国内非国有企业占37.2%，“三资”工业企业占31.6%。这些都说明我国所有制结构变化和国有企业改革是有内在联系的。国有企业改革还推动了计划、价格、财税、金融、劳动人事、收入分配、社会保障以及政府机构等多方面的改革。因此，深化国有企业改革促进了社会主义市场经济体制的建立和完善。

有人认为，经过改革，国有经济比重降低了，现在国有经济在国民经济中已经不起主导作用了。这种说法是不符合实际情况的。根据国务院国资委主任李荣融的介绍，改革以来国有企业数量虽然减少了，但国有经济整体素质和竞争力不断提高，国有经济的控制力、影响力和带动力大大增强。截至2006年底，全国国有企业户数共计11.9万户，比2003年减少3.1万户，年均减少8%，但户均资产2.4亿元，比2003年增长22.7%。国有资本向能源、原材料、交通、军工、重大装备制造和冶金行业集中的态势明显。2006年基础行业的国有资本3.3万亿元，占全部国有企业占用国有资本总量的70.6%，比2003年提高5.4%。国有资本的控制力不断增强，国有资本直接支配或控制的社会资本1.2万亿元，比2003年增长1.1倍。目前，中央企业80%以上的国有资产集中在军工、能源、交通、重大装备制造、重要矿产资源开发领域，承担着我国几乎全部的原油、天然气和乙烯生产，提供了全部的基础电信服务和大部分增值服务，发电量约占全国的55%，民航运输总周转量占全国的82%，水运货物周转量占全国的89%，汽车产量占全国的48%，生产的高附加值钢材占全国的60%，生产的水电设备占全国的70%，火电设备占全国的75%。党的十五大报告明确指出，国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。这是正确的科学的定义，在我国国民经济中，国有经济仍占有主导地位，并且比以前更好地发挥着主导作用。

四、国有企业改革尚未完成

国有企业改革是空前艰巨的事业，虽然改革已经取得的成绩是辉煌的，同时走出了一条成功的道路，但是改革的任务尚未全部完成，还有很多任务包括一些难度很大的任务有待完成。

1.建立和完善现代企业制度有很多工作要做

一些国有企业尚未按照《公司法》的要求进行公司制股份制改造，名义上已经建成现代企业制度的，也往往“形似神不似”。截至2006年底，159户中央企业的母公司，只有6户是多元股东的企业，其他153户都是国有独资企业。由于央企改制大多在子公司层面进行，如果话语权最多的大股东不改制，也难以要求下面改制的企业严格按照现代企业制度行事。公司法人治理结构不健全和内部人控制问题是普遍现象，多数按照《公司法》注册的国有独资公司，董事会成员与经理人员高度重合，董事会的决策职能与经理层的执行职能事实上合一，与按照《企业法》注册、实行总经理负责制的国有独资企业一样，都是“一把手”负责制。其结果是大企业的兴衰成败系于一个人身上，风险极大。“一把手”在投资决策、人事、财务等方面权力过大，甚至一个人说了算，与现代企业制度要求的决策权与执行权分开、重大事项集体决策的体制相悖。由于一个人的权力过大，企业的决策机构中没有利益超脱的、能真正代表股东利益的董事，缺乏制度上的有效制衡，容易使“一把手”在处理国家、企业、经理层、职工利益关系上，为自己和下属人员在薪酬、福利方面谋取私利。在“一把手”的默许、授意、指使下，一些企业往往编制不实的财务会计报表，夸大业绩，甚至造假账，虚报业绩，使触动“一把手”利益的改革和重组难以推进。

2.国有经济布局结构仍不尽合理

虽然经过多次调整，国有企业小而散的状况尚未完全改变。2006年，在11.9万户国有企业中，小型企业比重为87.4%，其中9.7万户地方国有企业中，小型企业占89.5%。亏损企业也较多，2006年底，亏损企业共计5万户，亏损面达42.1%，亏损企业额达2122亿元，冲销国有企业整体经济效益的14.8%。相当一部分企业资产运行效率低，2006年净资产收益率和销售利润率均低于1%的企业有5.2万户。还有不少企业盲目扩张，债务风险很大。2006年底，资产负债率超过80%的企业有4.7万户，占39.5%，其中有近2.5万户企业处于资不抵债状态。中央企业的分布也仍然过宽，在国民经济的95个大类行业中，中央企业三级以上企业涉足86个行业，分布面达90%以上。再以北京市为例，按照国民经济行业分类，市国资委监管范围内的国有及国有控股企业涉及20个门类中的17个，在国民经济的95个大类中涉足76个行业，行业分布面为80%。企业数量也过多，规模较小，北京市2006年的财务快报显示，82家市监管企业户均资产为103.5亿元，其中26家企业资产不足10亿元，少数企业净资产不到1亿元，大中型企业占全部三级及三级以上企业总数的比重不到10%。而且管理层级过多，资本链条过长，不少二、三级企业业务重叠交叉，专业化发展能力薄弱，主业不强，缺乏核心竞争力。有的企业资产不多，却有四级或更多的管理层级，层级过多使有些企业出现失控现象。

3.垄断企业改革任务艰巨

垄断行业是中国国有经济中最集中和控制力最强的领域，垄断行业中的主要大型骨干企业，几乎都是国有企业，都是国有中央企业。垄断行业大多数是具有一定自然垄断性的行业，如电力、铁路、邮电、民航、电信、邮政、天然气，但技术的发展和经济理论的创新在很大程度上已经弱化了通过管制维持垄断的理由。从20世纪90年代以来，我国已对电力、电信、民航等行业进行了政企分离、政资分开、业务分离、引入新竞争者等方面的改革，如电力行业实行了“电网分开”，电信行业实施了“成立联通”、“移动分家”、“南北分析”等改革，改革取得了进展，但问题依然严重。总体上垄断行业改革仍滞后于整个经济体制改革的进程。现有改革偏重现有企业重组、忽视创造公平准入环境和引入新企业，没有形成真正竞争的市场结构。而且在产权改革和监管改革方面也相对滞后，难以避免垄断行业滥用垄断优势地位。自然垄断和行政垄断交织在一起，抑制了行业技术进步和创新，使外部资本面临很高的进入成本，造成了资源配置的扭曲和这些行业的低效率。目前社会上对不少垄断行业收费高、服务差、效率低而职工收入奇高等现象意见颇大。根据中国企业家调配系统2007年对企业经营者的调查，有47.4%的被调查者认为垄断行业改革是当前最紧迫的三项改革之一。这些都说明垄断行业改革是一场真正的攻坚战，是今后国有企业改革的重点。

4.国有企业创新能力不强

国有企业特别是中央企业，在获得科技资源方面具有优势，大量的科研人才集中在大型国有企业。过去几年中国有企业自主创新活动也不断增强。尽管如此，我国国有企业的自主创新能力还较低，而且总体上自主创新的活跃程度还不如非国有企业。据中国企业家调查系统2006年秋天对中国四千多家企业的调查，54.3%的企业当年研究投入比上年增加，只有8.2%的企业有所减少，研发投入增加的企业所占比例比研发投入减少的企业所占比例要高出46.4个百分点。但是，其中非国有企业要高出48个百分点，而国有企业只高出32个百分点。可见，非国有企业增加研发投入的现象比国有企业更加普遍，国有企业增加研发投入的积极性不如非国有企业。在同样的调查中，企业当年新产品销售收入占全部销售收入比重增加的占52%，减少的占8.6%，增加的比减少的高出43.4个百分点。但是，其中非国有企业要高出45.4个百分点，而国有企业只高出27.4个百分点。可见，国有企业新产品开发和投入市场的活跃程度不如非国有企业。同一时间国有工业企业增加值占规模以上工业企业增加值的比重有所上升，国有企业销售收入和净利润逐年大幅度增加，而国有企业又拥有大量的高层次科研人员，在这种情况下，国有企业增加研发投入不如非国有企业，国有企业新产品投入也不如非国有企业，说明国有企业自主创新存在严重不足。国有企业也存在经营管理不善的现象。有的国有企业财务资金管理松散，对会计报表的财务管控不力，投资决策屡有错误。企业管理信息化和风险防范体系与发达国家的大公司相比更有差距，花架子多，缺乏实效。有的企业对安全生产重视不够。

5.改革遗留问题需要解决

多年改革中遗留下来许多应该重视和解决的问题。全国人大财经委员会课题组去年年底对江西、湖北、贵州、重庆、新疆、上海、广东和福建八省市国企改制的调研，提供了这方面的情况。一个问题是，国有企业改制过程中职工转换身份的经济补偿标准偏低，有时偏低的补偿标准都得不到严格执行。一些地方的年补偿标准为500元到1000元，武汉市相当一部分企业仅为591元/年。部分国企老职工因企业改制生活陷入困境，很多企业的离退休职工和下岗老职工，在转换身份后，不仅没有得到经济补偿，原有的一些养老、医疗方面的福利都被取消了。一些内退职工因尚未办理退休手续，不能在社保基金领取养老保险金，只能在企业领取每月两三百元的生活费，由于物价上涨，基本生活都难以维持。重庆市共有270万国企职工，其中离退休职工100万，在改制时按每人每年600元计提医疗费十年，计提的费用连青壮年都不够用，远远不敷老职工的医疗支出。调研报告认为，国企职工在改革中承担了巨大的改革成本，应在国家财力能够承受的范围内尽可能给予一定补偿，中央国企2007年利润1万多亿元，建议将这些利润的一部分回报改制企业职工的付出和贡献。另一个问题是有些企业改制后陷入困境。如有的地方股份合作制不但没有发展起来，反而再次使企业陷入困难。上海实行股份合作制的企业最多时超过1.5万家，现在仍有8600多家，这些企业反映，现在既无法倒退回去，也无法取得所有股东同意进行新的改制，感到上天无路，入地无门。调研报告认为，政府不能笼统地将国企一改了之，要有补救改革失败的具体政策，积极帮助企业解决改制后的困难问题。再一个问题是，在2003年政府机构改革中，按行业设立的工业管理机构基本撤销，但有些被撤销的机构稍加归并，换个名称后继续存在。有的地方转变为若干行业管理办公室，有的地方转变为若干行业投资促进中心，政企不分的问题依然存在。此外，如企业主辅分离改制分流、分离企业办社会职能以及政策性关闭破产等方面，也有大量工作要做。

6.国有资产管理体制有待改进

党的十六大以来，我国国有资产管理改革取得了显著的成绩，近年来国有企业取得良好的业绩，是和国资委的工作分不开的。但是对于国资委的工作也有不同的评论，前述调研报告中就说：一些地方国资监管机构片面理解做大做强国企，将精力过多放在组建大型企业集团上，甚至人为捏合，盲目扩张企业规模。报告还说：一些企业反映，有的国资监督管理机构是个新“婆婆”。我参加过一次讨论会，在会上，与会同志在充分肯定国资委的工作以后，认为目前国有资产监督管理体系还存在以下五个方面的问题。第一，国资委在角色定位上，依然存在既当“裁判员”又当“运动员”的问题，对国有企业而言，基本上还是“婆婆”加“老板”的管理方式。有人强调，国资委本身存在身份定位的模糊，“特设机构”本身并没有明确的概念界定，国资委是经济组织还是政府组织的问题依然没有得到回答。第二，国资委在管控模式上，具有太多“淡马锡”的情结，具有把自身建设成为全国国有资产经营公司的倾向，但是这种做法既不符合中国的大国国情，也不符合国有经济“有进有退”的战略思路。第三，国资委在整体工作部署上，缺乏战略向导，没有从国民经济和国有经济的高度去思考国有企业的定位，重点只是关注企业之间的重组。客观上，许多央企在国资委提出做行业前三名的压力下，盲目扩张和投资，跑马圈地，目前中央企业已经成为地方国有企业引进的重要战略投资者。第四，国资委在企业考核上，重视短期利益和对经济业绩的考核，忽略了对社会公共效益的考核，没有在考核上处理好国有企业本身具有双重职能定位的问题。有人指出，如果按照市场经济原则，将国家在资金(例如债转股)、土地、特许经营权等方面的低成本甚至零成本投入，按照市场价格计算，国有企业的经济业绩将会大打折扣。第五，谁来监管国资委的问题？目前，国资委作为“出资人”代表，集监督、管理职能于一身，那么谁又来考核这个“代表”的工作业绩呢？有人还担心，国资委和国有企业有可能形成利益共同体，以追求保值增值而忽略国有经济重要的战略性功能，或者以承担社会公共职能为借口逃避经营低效率的责任。以上意见不一定都正确，更不能据此否认国有资产管理改革已经取得了巨大成绩。但进一步改革和完善国有资产管理体制，确实还有艰苦的工作要做。

应该指出，我国国有企业改革存在的问题，很多是和政治体制改革滞后有关的。十七大报告指出，政治体制改革作为我国全面改革的重要组成部分，必须随着经济社会发展而不断深化，与人民政治参与积极性不断提高相适应。还指出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府，并提出了原则要求。我们一定要把经济体制改革和政治体制改革更好地结合起来，加快改革行政管理体制、建设服务型政府的步伐。这样做，我们一定能胜利完成国有企业改革尚未完成的任务。

(附注：本文三、四部分曾参考和引用《2007中国经济年鉴》、《2006中国国有资产监督管理年鉴》、《2007中国国有资产监督管理年鉴》、《国有资产管理》杂志等书刊中文章的资料，由于篇幅限制，未一一注明出处。)

周叔莲，1929年生于江苏溧阳，研究员、博士生导师。曾用名淑莲，笔名粟联、齐健。1948年本校毕业。1953年毕业于上海复旦大学经济系。1953—1978年在中国科学院经济研究所工作。1979年起在中国社会科学院工业经济研究所工作，1980—1984年任副所长，1985—1993年任所长。1966年以前主要研究政治经济学和中国农业经济问题，曾参与起草《社会主义经济论提纲》。1974—1980年在国家基本建设委员会政策研究室兼任研究工作，主要研究中国工业现代化、工业改革、固定资产投资等问题。1977年发表的《科学·技术·生产力》获1984年度孙冶方经济科学论文奖；1979年与人合写的《再论价值规律和社会主义企业的自动调节》，获1984年度中国社会科学院优秀理论文章奖和1987年度中国企业改革与发展优秀论文“金三角奖”。1980年以来主要从事中国产业结构、工业发展战略以及经济体制改革等问题的调查研究，主编的《中国工业发展战略问题研究》获1986年度孙冶方经济科学著作奖。论文《企业改革和两权分离》获纪念中共十一届三中全会十周年理论研讨会优秀论文奖。1977—1991年中国社会科学院优秀科研论文奖。主编的《中国产业改革研究》获1977—1991年中国社会科学院优秀著作奖。多次参加“宏观经济管理国际讨论会”及中国、日本、美国、英国、瑞典、香港、台湾等地举行的学术交流会。对经济改革和经济发展问题提出过系统的理论和主张。目前在研究中国城乡经济关系问题。主要著作、合著有《利润范畴和社会主义的企业管理》、《社会主义经济建设和马克思主义政治经济学》、《中国经济改革》（英文版，《重建社会主义产业》）。主编有《论经济管理》、《经济结构与经济效果》、《中国式社会主义经济探索》、《中国工业发展战略问题研究》、《周叔莲选集》、《国外产业政策研究》、《中国产业政策研究》、《中国的现代化和经济改革》。