浅析第三方监管的引入对垃圾焚烧发电厂的影响

浅析第三方监管的引入对垃圾焚烧发电厂的影响

李传海

上海环境卫生工程设计院有限公司

摘要：环境保护是垃圾焚烧发电厂运行管理的重要职责，是垃圾焚烧发电厂进行垃圾焚烧与再利用时所需达到的基本要求。而立足垃圾焚烧发电厂实际情况引入第三方监管，可有效满足垃圾焚烧发电厂垃圾焚烧环境保护需求，提升垃圾焚烧厂运营监管科学水平，增强我国城市垃圾焚烧处理水平与管控能力。基于此，本文以环境保护为视角，就政府引入第三方监督对垃圾焚烧发电厂的意义与作用进行了简要分析，以为垃圾焚烧发电厂运行监管提供有益指导。

关键词：第三方监管；垃圾焚烧发电厂；环境保护；城市生活垃圾

引言：垃圾焚烧是垃圾处理过程中应用较为广泛的一种方法。随着近些年我国城市生活垃圾数量的不断增长，垃圾焚烧处理需求不断提升，垃圾焚烧处理工艺得到创新发展，实现在垃圾焚烧过程中进行能源转化与再利用。但由于垃圾焚烧过程中易产生污染物质，影响环境质量。对此，我国在垃圾处理过程中强调“强化监督管理，探索引入第三方专业机构实施监管，提高监管科学水平”推动垃圾处理无害化、无污染化、可利用化发展。以下是笔者对第三方监管的引入对垃圾焚烧发电厂影响的几点认识，意在抛砖引玉。

一、对“第三方监督”的基本认识

“第三方监督”是除管理者监督管理、被管理者监督管理之外的一种监督管理方式，强调管理者可将原本属于自己的监督管理任务以合同、协议等方式委托给专业机构，由专业机构利用专业手段对待管理企业进行评估、分析、监督与管控。就垃圾焚烧发电厂而言，第三方监督主要是指：政府部门在开展开展城市垃圾焚烧发电项目时，与第三方公司签订协议，赋予第三方公司一定监督管控职责，由第三方公司依据焚烧发电项目相关要求参与到垃圾焚烧发电项目前期调研、垃圾焚烧发电厂建设、垃圾焚烧发电厂运营监管等工作中，实现对垃圾焚烧发电厂的全方位、全过程、全面化、专业化、标准化评价、考核与监管[1]。政府可采用抽查法、考核评价法对第三方公司提供的服务进行考评，降低政府垃圾焚烧发电项目管理负担的同时，提升管理质量与效率，促进委托代理理论、公共治理理论、“三公”原则等在垃圾处理工作中的贯彻落实。

二、政府引入第三方监督的目的分析

要想掌握第三方监督引入对垃圾焚烧发电厂的影响，需加强第三方监督制度引入目的的研究，在目的分析过程中掌握第三方监督引入的重要性与必要性，从而树立第三方监督意识，促进第三方监督管理模式在垃圾焚烧发电厂运营监管工作中的有效构建与应用。以环境保护为视角，对第三方监督引入目的进行综合分析，具体体现在以下几方面。

（一）垃圾处理方面

垃圾是对已经失去原本价值且不被需要与应用的废弃物的统称。《固体废物污染环境防治法》将城市生活垃圾定义为：城市日常生产与生活过程中产生的已经失去原本使用价值且对环境存在一定污染的固体废物。对城市生活垃圾进行分类，可分为有机物垃圾（如纸类垃圾、厨余垃圾、纺织物等）与无机物垃圾（如玻璃废弃物、金属废弃物等）；可回收利用垃圾（如塑料废弃物、纺织物、包装纸、各类金属废弃物等）、不可回收利用垃圾（如厨余垃圾、有毒有害垃圾等）[2]。由此可见，城市成活垃圾的来源是多样、产量是巨大的。

据环境保护部门调查显示：2016年我国214个大、中城市生活垃圾产量超过18850万吨，其中以上海为最，生活垃圾产量超过8793万吨，百分之六十以上为有机物垃圾。在对生活垃圾成分进行研究中发现：生活垃圾中含有超过百种挥发性气体，且多数以上气体为有害气体，具备致病作用[3]。因此，当城市生活垃圾处理不当时，将对环境造成严重影响。与此同时，就当前垃圾处理而言，垃圾填埋、垃圾焚烧是较为常用的处理方法。但在填埋与焚烧过程中，如果处理不断，也会对环境带来影响，对人体健康带来威胁。例如，一般生活垃圾在焚烧过程中，产生的烟气中含有大量重金属物质，包括汞、铜、铅、铬、锌、铁、镉等，如果烟气未经处理排放到大气中，将产生大气污染，引发酸雨、粉尘等问题的产生。

引入第三法监督，能够将环境保护与垃圾处理、安全生产进行有机结合，提升城市生活垃圾处理质量与效率。即政府凭借第三方监督机构在环境监测、资质审核、技术创新应用、管理优化等方面存在的优势，对运营方综合实力进行评估，为政府开展垃圾焚烧发电PPP项目、BOT项目提供信息依据。加强政府对城市生活垃圾处理的管理力度，通过垃圾有效处理，改善垃圾污染问题。与此同时，第三方监督制度的引入，要求第三方监督机构能够对运营方运营过程中产生的污染问题，包括炉渣、飞灰、厂界恶臭、烟气排放、污水、噪声等的进行定期检测，协助运营方根据政府要求进行生产设备、工艺、系统等的改革与创新，降低垃圾处理对环境的二次污染。

（二）政府监管方面

城市生活垃圾处理的公共性以及垃圾焚烧发电基础设施建设的公益性决定垃圾焚烧发电厂经营模式属于政府特许经营模式，即以政府为主导，在经过政府许可后，与政府建立合作关系，获得城市生活垃圾焚烧处理权利，利用城市生活垃圾处理过程中所产生的能量进行发电，获取经济效益。对此，垃圾焚烧发电厂运营过程中需接受政府监督管控。但就目前垃圾焚烧发电厂运营监管实际情况来看，普遍存在监督方式单一、人力资源配置不科学、监督管理专业化水平不高、监督效果评价短缺等问题。不仅降低了政府在垃圾焚烧发电厂运营监管中的公信力，也加剧垃圾焚烧发电厂基础设施建设不完善、设施排放不达标、垃圾焚烧发电厂垃圾处理技术落后、运行不规范等风险。而引入第三方监督，旨在利用第三方监督机构的专业性、规范性、标准性、创新性，弥补政府监督存在的不足，保证垃圾焚烧发电厂基础设施运行的规范、有效，实现垃圾焚烧发电厂安全生产，保证生产过程中所基础设施排放要求的达标。

（三）资源利用方面

实现垃圾无害化、资源化、高效化、减量化发展，已经成为新时期我国垃圾处理工作组织开展关注的重点内容。对此，地方政府将城市生活垃圾焚烧发电，纳入《生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》、《城市垃圾管理办法》、《生活垃圾无害化、资源化处理设施建设“十三五”规划》等相关规定与要求中。通过加大生活垃圾焚烧发电项目开发力度，消除垃圾围城隐患，降低垃圾对环境的影响，促进环境保护、资源节约等政策在垃圾处理工作中的贯彻落实。实际证明，垃圾焚烧发电厂所具有的环境保护效益是显著的，对垃圾处理发展目标的实现作用是突出的。首先，垃圾焚烧发电厂所采用的垃圾处理方式为“焚烧”，能够在减少垃圾存量，缓解垃圾填埋压力，避免垃圾填埋场二次污染的产生。其次，垃圾焚烧过程中所产生的能量得以有效利用，将“废弃物”转变为“可利用资源”满足循环经济发展要求[4]。此外，垃圾焚烧发电提升我国供电能力，有利于节约电能生产资源的节约，实现环保、节能、减排、降耗、增效目的。随着垃圾焚烧发电项目的日渐增多，垃圾焚烧发电厂运营监管重要性不断提升。而引入第三方监督管理模式，旨在进一步提升垃圾焚烧发电厂运营监管专业化水平，避免垃圾焚烧发电厂运营管理问题的产生，促进垃圾焚烧发电厂环境保护作用、资源再利用作用的充分发挥。

三、第三方监督引入对垃圾焚烧发电厂的作用分析

第三方监督的引入对垃圾焚烧发电厂的影响是积极的、巨大的、有效的。了解第三方监督引入作用，有利于进行相关行为指导，为垃圾焚烧发电厂运行监管优化发展指明方向，提供决策依据。立足第三方监督内容可知，政府引入第三方监督对垃圾焚烧发电厂的作用主要有以下几点：

（一）提升运营管理相关计划审查力度，使决策更科学

第三方监督的引入是政府针对垃圾焚烧发电厂发展现状，依据国家有关规定落实的垃圾处理监督管理要求的重要举措。在引入第三方监管进行垃圾焚烧发电厂运营监督管理之前，相关部门依据《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》（CJJ/T212-2015）、《生活垃圾焚烧厂评价标准》（CJJ/T137-2010）、《生活垃圾焚烧厂安全性评价技术导则》（RISN-TG010-2010）、《生活垃圾焚烧厂运行维护与安全技术规程》（CJJ128-2009）等相关规定与要求，进行了第三方监督方案的科学编制。这在一定程度上使第三方监督工作的组织开展更具法律性、规范性、科学性，有利于促进垃圾焚烧发电厂运营管理工作法制化、规范化发展，使运营方在进行运营管理计划编制时，将与垃圾处理、环境保护、安全生产等相关政策规定与技术标准落实到实践，让垃圾焚烧发电厂运营管理计划更具科学性，保证运行管理决策的准确、全面与有效。

（二）审查运营、保养与维修等数据，提升监管执行力

第三方监督要求在对垃圾焚烧发电厂进行监督管理时，第三方监督工作人员需做好垃圾焚烧发电厂运营、保养、维修等数据审查工作，能够在数据审查中对垃圾焚烧发电厂实际运营管理情况具有全面掌握。例如，垃圾焚烧发电厂构建进场垃圾车辆登记台帐，监督管理人员对垃圾进厂车辆情况进行监管，准确记录进场垃圾车辆基本信息（包括车辆型号、车辆载重、垃圾来源、垃圾性质、车辆运输情况等）并由第三方监管人员审核签字确认后，进行备案。又如，第三方监督工作人员需根据政府部门提出的相关要求，对垃圾焚烧发电厂焚烧汛期防台防汛准备工作；生产线停产检修工作；锅炉受热面清灰、管壁腐蚀程度检查工作；汽轮发电机维护检修工作等进行严格审查，掌握垃圾焚烧发电厂实际运营情况，了解垃圾焚烧发电厂设备检修、保养工作情况。从而能够根据垃圾焚烧发电厂存在的不足提出指导性建议，帮助垃圾焚烧发电厂树立正确运营监管意识，提升垃圾焚烧发电厂垃圾处理能力、安全保障能力、环境保护能力。促进垃圾焚烧发电厂运营监管执行力的有效提升。

（三）提升垃圾焚烧发电厂生产过程中的环境保护能力

在相关法律规定、技术标准、管理要求与协议指导下，垃圾焚烧发电厂烟气净化系统运行工况；烟气净化中和剂、吸收剂和吸附剂消耗量；烟气在线监测系统运行及校验状况；污泥储存及掺烧过程的污染控制；渗沥液处理过程控制及回用情况；厂区臭味控制情况；生产过程中烟气、水环境、大气空气等环保排放指标的监测；飞灰稳定化处理；突发事件处置等，已经成为政府引入第三方监督后，第三方监督管理人员对垃圾焚烧发电厂进行监督管理所需执行的重点内容[5]。随着重点监测工作的有效开展，能够对垃圾焚烧发电厂环保能力、安保能力具有全面且准确的了解，做好相应评估考核工作，为垃圾焚烧发电厂制度完善、能力强化提供有益指导，从而实现垃圾焚烧发电厂设施运行排放的达标，让垃圾焚烧发电项目运行更具安全性、环保性、经济性、合理性。

（四）为垃圾焚烧发电厂提供技术指导，助力技术创新

垃圾焚烧发电厂环境保护效益的提升离不开垃圾焚烧处理技术的支撑。因此，在当前提倡以科学技术驱动一切事物创新发展的背景下，垃圾焚烧发电厂应善于利用将先进科学技术与先进管理理念进行有机结合，不断提升自身垃圾焚烧处理技术水平。而引入第三方监督后，第三方监督机构可为垃圾焚烧发电厂提供技术指导，使垃圾焚烧发电过程更具环境保护性，达到生活垃圾无害化处理目标。例如，垃圾焚烧发电过程会无意识产生具备致癌作用、致畸形作用的有毒物质二噁英（PCDD）与呋喃（PCDF）。在第三方监督机构专业化指导下，垃圾焚烧发电厂进行垃圾处理工艺改革，即在垃圾焚烧过程中加大垃圾翻动效率，使垃圾能够充分混合，以提升燃烧的均匀性、完全性。与此同时，根据温度对PCDD分解效率的影响，在焚烧工程中加强焚烧炉烟气温度控制力度，通过在焚烧系统中配置蒸汽空气预热器、辅助燃烧器、烟气排放控制装置等，使烟气能够在850℃以上环境中滞留2s以上时间，以充分分解二噁英，控制有毒有害物质的排除，降低垃圾焚烧对环境的污染。

结论：总而言之，城市垃圾处理不仅是城市生态文明建设中的重要内容，也是基于环境保护与资源节约政策要求下进行废旧资源再利用、垃圾污染防控的重要抓手。而垃圾焚烧厂作为垃圾污染控制与垃圾资源再利用有机结合的典型代表，随着城市垃圾处理需求的不断提升，其发展价值愈加显著。而通过本文分析可知，政府积极引入第三方监管，可有效提升垃圾焚烧厂运营监管科学水平，增强我国城市垃圾焚烧处理水平与管控能力，更好助力垃圾焚烧发电厂稳定、健康与可持续发展，促进其在垃圾处理、环境保护、资源节约利用等方面作用的有效发挥。对此，在未来发展过程中，应加大第三方监管引入力度，助力垃圾焚烧发电厂产业优化发展。

参考文献：

[1]罗婧，王雅慧.我国生活垃圾处理行业监管的现状问题与建议[J].中国工程咨询，2016（10）：23-24.

[2]邰俊，陶中伟.浅谈生活垃圾处理设施运营监管现状与发展趋势[J].环境与可持续发展，2018，43（04）：67-70.

[3]张紧跟.邻避冲突何以协商治理：以杭州九峰垃圾焚烧发电项目为例[J].行政论坛，2018，25（04）：92-99.

[4]王亚伟.焚烧生活垃圾发电厂的监管与运营研究[J].中国高新区，2018（13）：178.

[5]尹水娥，丁兆勇，宋薇，等.我国生活垃圾焚烧厂运营监管分析及建议[J].环境卫生工程，2017，25（02）：91-93.