城镇土地资源利用探析

城镇土地资源利用探析

王春强

拜泉县国土资源局

摘要：我国当前正处于工业化、城镇化的快速发展时期，特别是近几年，人地矛盾、资源环境压力日益突出。土地资源高效利用是统筹协调经济社会建设与耕地保护的根本方法，也是解决区域土地供求矛盾的重要举措。

关键词：城镇土地集约利用土地问题

随着城镇化的不断发展，城镇土地问题已是城镇可持续发展关注的热点问题。为了确保城镇发展对土地的需求及城镇的可持续发展，研究城镇土地问题及产生的原因，进而科学合理地利用城镇土地资源具有重要的现实意义。

一、城镇土地利用的内涵

城镇土地利用是指在我国这种特定的人多地少国家里，通过不断增加单位城镇土地资金、技术和劳动力等的投入，从而达到既促使城镇土地利用结构合理化、最优化，又能最大限度地提高城镇土地的使用效率、经济效益和土地的可持续发展。城镇土地的利用更多是倾向开发建设，开发建设提高了土地的使用价值，土地的经济属性在很大程度上就决定了城镇的土地利用。一般说来，地价是随着离市中心距离的增加而降低。但城镇土地利用除考虑地价因素外，政府还要根据环境质量、生活需要和发展方向做出规划，从而产生相应的城镇地域结构和用地结构。

二、城镇土地利用存在的问题

（一）土地利用规划相对滞后

土地利用总体规划对土地整理的指导不够，土地利用规划是国家引导和控制用地的重要手段，其显著特征是超前性、控制性和指导性。我国的土地利用规划编制与实施工作则始于1986年原国家土地管理局成立之后，且长期缺乏严密科学规范，与城镇规划脱节，土地利用规划缺乏应有的权威性、指导性和实效性。

（二）旧城区大量存在，土地利用率低下

旧城区已经成为城镇土地低效利用的主要方面，目前我国城镇土地约40%左右被低效利用，城镇规划整体容积率一般为0.4－0.45，而实际上我们的容积率不及规划容积率的70%。一些城镇的旧城区已有着相当长的历史，给土地的合理、高效利用带来不便。

（三）新区建设贪大求洋，土地利用结构失衡

一些政府在畸形发展观和政绩观的主导下，绝大部分都采取了拼资源的发展方式，一些政府的领导热衷于新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。另一方面，一些工业企业以较低价格受让土地使用权后，往往是使用一部分，闲置一部分，有些企业甚至在厂区内搞大面积的绿化，土地利用率极低。

（四）住宅用地供应不合理，房地产空置率高

房地产行业极度膨胀，极大地刺激了政府。由于政府追求片面的土地收益，对房地产企业开发方向不加以任何控制，导致关系群众切身利益的安居房供应不足，大面积的高档商品房因购买力不够出现闲置。

三、土地问题产生的原因分析

（一）土地城镇化速度较快

若土地城镇化速度快于人口城镇化速度，会使在城镇化进程中，存在着城镇土地产权制度和农业产权制度的主权界定问题、利益分配问题、农村集体土地的流转等一系列产权问题，导致农村集体用地缺乏自我保护机制。

（二）违法征用土地现象较严重

由于我国缺乏统一的土地交易平台及供地价格实施双轨制，而协议转让价格则由行政干预决定，因此价格形成明显偏离土地供求关系，不利于提高土地使用效率。由于土地征用无法可依、有法难依或有法不依，致使在土地违法事件中，政府及其职能部门违法批地和违法占地都占有较大比例。

（三）城乡二元体制使土地经营粗放

目前绝大多数城镇实行的还是城乡二元土地制度，由于城镇政府获取农民土地的成本远远低于出让价格，这种利益空间的存在不可避免地成为政府的“第二财政”，于是政府尽可能低收高出，扩大征地规模与土地出让金规模。

（四）土地规划法律约束力不强

一般来说，不管哪一级、哪种用地规划，一旦经国务院审批实施，都具有较强的法律效应，而现实中违背各种规划法的现象经常产生。这一方面是由于有些规划还缺乏科学性，缺乏专门的城镇用地规划法规，对城镇用地控制较弱。另一方面，地方政府法律意识淡薄，无视规划的法律效应。

四、促进城镇土地利用的策略分析

（一）树立科学的土地利用伦理观

土地利用既是经济问题，更是十分重要的社会和生态问题。城镇化过程中各产业部门对土地的需求相应地发生变化，需要对一定区域的土地进行重新配置和利用，需要人们以理智的视角和历史责任感认识和利用土地，尊重土地利用规律和生态功能，人们土地利用的观念、意识、责任等直接影响土地利用的结果。

（二）处理好城镇化的发展和耕地保护的关系

根据城市化发展规律，我国已进入城市化快速发展时期，城市建设用地需求增大，这其中耕地面积的变动也十分频繁，这种变动会给目前日趋紧张的耕地资源带来影响，如何既要保障工业化、城市化建设的用地需求，又要保护近13亿人口的粮食安全，是我们必须妥善解决的。

（三）实现土地制度创新

我国实行的是全民所有和集体所有制两种土地所有制形式，在城镇化进程中必然涉及到城乡土地的流转和土地置换问题。因此土地制度是否合理，对促进城镇化进程起着非常重要的基础作用。

（四）加强城乡结合部的土地管理

城乡结合部是城市与农村的过渡地带，是城市化的前沿阵地。其土地利用一方面受到城市强烈的辐射作用，又在一定程度上保留了原有农村土地利用格局，其特殊的区位效应等，还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型，从而导致郊区土地利用类型多样，结构十分复杂，矛盾更加突出。

参考文献：

[1]吕萍等.土地城市化及其度量指标体系的构建与应用，中国土地科学，2008.8