公共政策执行研究

公共政策执行研究

倪彩虹

关键词:公共政策政策执行问题对策

一、我国目前公共政策执行存在的问题

1．公共政策执行体制不健全。政策执行体制是影响政策执行因素中重要的一环。健全的体制有利于发挥政策的作用，体现政策效果。但现行的政策执行体制却是不能令人满意的。一方面在权力的分配上存在不合理，个人高度集权、组织缺乏合理的权力制约机制。另一方面机构之间或机构部门人员之间的权责不明确，争功诿过、群体极化现象时有发生。此外，在政策的内容完善、政策可行性评估与研究、政策预案的实验、政策调整等许多方面缺乏合理有效的制度化安排。

2．公共政策执行者素质不高。在政策的执行阶段总要依靠一定的执行机构与人员，所以执行者的素质就会对政策的执行顺利与否产生重大影响。目前我国在政策执行过程中表现出来的一系列问题说明我们的政策执行人员在自身素质上仍需要很大提高。现阶段一些地方政府领导在制定地方政策时往往忽视中央政策的落实，使中央政策得不到落实：有的在执行中央政策的具体措施上根据领导的喜好“朝令夕改”，使中央政策在执行中不能得到有效的实施。

3．政策执行过程中上下级之间缺乏协调性。政策的实施要求各部门各地方共同参与、共同努力。这就是要求中央与地方、上级与下级之间要保持高度的协调与一致性，忠实于政策的本来面目与政策取向。但在政策执行的现实生活中我们经常会发现地方主义、小团体思想、“上有政策、下有对策”的现象层出不穷，严重影响了政策的稳定性与可靠性。

4．执行方式单一，手段缺乏科学性。目前有相当一部分执行主体不考虑被执行对象的认识水平、心理承受力等实际情况，而是一味采取行政方式和经济方式以势压人，不利于完成政策执行任务。我国在公共政策执行的过程中普遍存在滥用行政手段的现象，导致干群关系紧张，影响了执行效果。

5．在政策的执行过程中容易产生政策变异。同一政策由于受不同执行主体和其他因素的影响使得中央或上一级政策变形、走样，导致政策执行的结果与政策目标、政策内容不相一致，进而造成中央或上一级政策的失真。我国目前利益主体正由相对单一变为多元，政策环境从封闭变为相对宽松，中央与地方的权力关系面临着一个重新的定位。所有这些都为政策在执行的过程中产生变异提供了空间。

6．政策执行主体的法制观念淡薄。当前我国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。虽然改革开放以来制定了许多政府机构方面的规章制度，人们并不严格按照这些规章办事。主要表现在：人们尊崇

领导个人的言行，人格权威大于一切。所以，尊重权威的态度和服从权威的习惯会妨碍政策的有效执行，因此必须加强公民的法制观念。

二、公共政策执行的制度分析

制度可以从不同的角度、按照不同的标准进行分类，这里根据制度的形成方式不同将制度分为正式制度和非正式制度两种基本类型。

1．正式制度对政策执行的影响。所谓的正式制度，它是指人们有意识地创造的一系列约束人们行为的规则，包括各种组织的章程、协议、纪律、国家的法律、政策、条例等规则以及这一系列规则构成的一种等级结构。首先，由于我们层级间的政府之间权力划分缺乏制度性的规范，上级政府权力过度集中造成了地方政府在执行政策放不开手脚，有政策执行的责任而没有相应的权力保障。其次，同级政府各个部门之间职能交叉、权力分散造成了不同的政府部门在履行相同或相似的职能时遇到利益会产生冲突，遇到麻烦会相互推诿扯皮，从而使得政策执行出现阻滞。

2．非正式制度对政策执行的影响。非正式制度，亦称为非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同信守的行为准则，它是人们在长期交往中无意形成的，具有持久生命力并构成传统文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、意识形态等表现形式。在中国，非正式制度对政策执行的影响主要体现在人情、关系和一些潜规则对政策有效执行的妨碍。人情、关系、潜规则对于当今中国人的社会行为的影响是普遍的。

三、公共政策执行难的对策

1.公共政策的制定要坚持法制化、科学化、民主化,确保政策的高质量。首先,公共政策的制定必须符合法律规章和制定程序,避免公共政策制定的盲目性和不规范性,保证政策制定的合法性。其次,公共政策的制定必须坚持科学化原则,制定严格的执行界限、科学的操作程序、准确的评估标准。再次,公共政策的制定必须坚持民主化原则,追求社会公平、公正,确保政策的制定切合实际。最后,政策的制定必须考虑政策之间的联系,搞好政策配套。注意不同层次、不同功能的政策配套,防止配套政策不到位而使政策执行难。

2.要深化行政体制改革,建立有效的政策执行机制。首先,通过行政改革,建立一套上下级之间、地方之间、部门之间公共政策执行的整合协调机制,合理配置行政权力。其次,采用先进的信息技术,建立健全合理的信息沟通机制,使府业务自动化、网络化。最后,建立政策监督控制机制,制定可行的控制标准,使监督反馈制度化,及时发现偏差,防止政策执行失控。

3.大力提高政策执行人员的素质,建立一支高效的执行队伍。首先,提高政策执行者的职业能力,学习掌握各种文化知识,精通专业知识,建立合理的知识结构,努力学习,勤于实践。其次,高度重视政策执行者的道德素质,政策执行者应该做遵守社会公德和职业道德的楷模,应该成为遵纪守法、廉洁奉公的典范。最后,善于处理与公众的关系,养成吃苦耐劳、不怕挫折的品格,培养随机应变和积极进取的精神。

4.确保必要的政策执行资源投入,为政策有效执行提供前提条件。首先,投入一定量的执行人员,保证政策执行能够进行。其次,拥有必要的经费资源,为政策执行者在政策执行的各个环节上进行要素的最佳组合。最后,重视管理资源的投入,建立管理制度,运用先进的管理技术,提高政策执行的科学化程度。

5.公平合理地分配和调整利益,保证大多数人的利益不受侵害。制定公共政策时必须合理兼顾并整合各方利益,让政策相关利益人能够接受和服从出台的新政策,尽可能消除政策执行过程中的障碍,提高政策执行的效率和效益,实现预期的政策目标。

参考文献：

[1]谢明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[2]孙鹏.公共政策执行问题探析[J].天津市经理学院学报,2008(2).

[3]林栋,丁忠毅.当前我国公共政策执行探究[J].成都大学学报(社科版),2008(5).