健全水资源资产管理体制的思考与建议

健全水资源资产管理体制的思考与建议

朱丹李正

汉江水利水电（集团）有限责任公司湖北省武汉市430040

摘要：按照生态文明体制改革精神，探讨构建符合我国国情水情和当前改革形势要求的水资源资产管理体制。运用政策解读、法理分析、比较分析等方法，梳理了水资源资产管理体制现状，提出了进一步健全水资源资产管理体制的思路和建议。

关键词：水资源；资产管理；体制改革；公益性资产

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《中共中央国务院生态文明体制改革总体方案》（以下简称《总体方案》）都明确要求健全国家自然资源资产管理体制。水资源是自然资源的重要组成部分，《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）明确规定了水资源管理体制，并将水资源资产管理作为水资源管理的重要内容，实践中水行政主管部门既基于公共管理原则开展水资源行政管理，又基于所有者身份开展水资源资产管理，但总体上看目前水资源资产管理还比较薄弱，水资源资产管理体制尚不健全。本文在分析国家自然资源资产管理体制改革的基础上，提出进一步健全水资源资产管理体制的相关建议。

1水资源资产管理体制现状

资产产权制度是资产管理的前提和基础，在分析水资源资产管理体制之前，需要先对水资源资产和水资源资产产权制度进行分析。对于水资源资产，目前尚没有权威的定义。笔者认为，资产本质上是一种经济资源，由于稀缺而具有一定的经济价值，因此水资源本身就是一种资产，但与单纯讨论水资源不同的是，水资源资产强调的是作为资产意义上的水资源，即国家、取用水户等各种主体依据法律规定取得和拥有的能以资产反映的水资源。水资源资产产权包括完全产权和有限产权两种。完全产权体现为水资源所有权，根据《宪法》《物权法》《水法》的规定，水流（水资源）属于国家所有，由国务院代表国家行使对水资源的所有权。有限产权体现为取水权等各种水资源使用权，根据《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。

《水法》未对水资源资产管理体制进行专门的规定，但与上述产权制度相适应，《水法》明确规定了我国实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制，包括三个层面：一是国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作，国务院其他有关部门按照职责分工负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作；二是流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责；三是地方水行政主管部门负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。

2水资源资产管理制度设计

2.1水资源资产管理体系设计

对水资源进行资产管理的目的就是确保其保值增值，以达到可持续利用、与社会经济协调发展的有序稳定状态。因此，在传统水资源管理向水资源资产管理演变过程中，需要构建完善的水资源资产管理体系，贯穿该体系的是水资源资产的实物量核算（包括水量和水质两方面）、价值量核算、水权界定、资产评估和资产管理与运营。与水资源资产管理过程相匹配的还有各个阶段应当遵循的制度、使用的方法以及涉及的对象。从水资源资产的管理过程、相应制度以及所涉及的对象出发，初步构建水资源资产管理体系。

2.2水资源资产管理制度分析

（1）坚持水资源国家所有的基本法律制度。水资源具有流动性、流域性、整体性等特征，由中央政府统一代表全民行使水资源所有者职责，不搞分散所有体制。

（2）健全水资源资产管理体制。进一步明晰水资源所有权人的承担主体，并合理划分中央和地方的相关职责。

（3）强化水资源宏观调配，对水资源资产实行分类管理。水资源资产宏观调配包括水资源规划、水中长期供求规划、用水总量控制、江河水量分配、水量统一调度等。

3进一步健全水资源资产管理体制的思路

按照建立生态文明制度体系的要求推进水资源资产管理体制改革，建议总的思路是：按照一件事由一个部门管理的原则，以水为脉络，对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督；在此基础上，从国家、流域和区域等层面进一步健全协作机制。

（1）对涉及水资源资产管理的相关部门进行整合，实现水资源资产的统一管理和监督。主要是推进地表水与地下水以及城乡供水节水的统一管理，并推进水利部与国务院三峡工程建设委员会办公室、国务院南水北调工程建设委员会办公室的整合，使国务院水行政主管部门切实承担起水资源资产的统一管理和监督职责。

（2）国家层面上进一步建立健全涉水部门间的协作机制，适时组建高层次的水资源管理协调机构。近年来，水利部一直致力于建立和完善部门协作机制，如会同环保部建立了水资源保护与水污染防治协作机制，先后与农业部、交通运输部等部门签署了合作备忘录，推动水利和农业、水利和交通运输以及长江河道采砂管理等工作的协调，已经取得了积极效果。下一步，根据国务院各有关部门的涉水管理职责，对需要部门协作完成的水管理事项，还需进一步建立健全部门间协作机制，形成水资源资产管理合力。如针对供水，建立健全水利、住建两部之间的协作机制，推进城乡水资源基本公共服务均等化；针对水资源保护和水污染防治，进一步完善协调机制，加强水利、环保两部门协作，实现信息共享、工作互动。针对部门协调中存在的问题，还应适时组建高层次的水资源管理协调机构，提高协调效率。

（3）流域层面上要健全流域综合管理体制机制，进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。为推进以流域为单元的综合管理，结合目前流域管理机构水资源管理职能有所弱化的实际，应当强化流域机构在流域规划管理、防洪和水资源统一调度、“三条红线”控制指标监测评估、流域综合执法等方面的职能，在有条件的流域探索建立利益相关者参加的流域管理委员会。

（4）地方层面上要推进城乡水务一体化管理。按照“将城市涉水事务的具体管理职责交给城市人民政府”的要求，鼓励地方按照精简、统一、效能的原则，整合涉及防洪排涝、水源工程建设与保护、供水排水、节约用水、污水处理、中水回用等方面的行政管理职能，实行水务一体化管理，业务上分别接受上级相关行政主管部门的指导和监管。

结束语：

健全自然资源资产管理体制是加快建立生态文明制度体系的客观要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，水资源资产具有很强的公益性和一定的商业性，水资源资产管理直接关系到国家水安全保障。针对水资源所有权人的承担主体及其职责不够清晰等问题，健全水资源资产管理体制，应当坚持水资源国家所有的基本制度，充分发挥水行政主管部门的专业管理能力，进一步明确由水行政主管部门作为所有权代表行使水资源资产管理职责。在此基础上，结合已有水资源管理制度中的产权管理内容，强化国家对水资源资产的监管，更好地发挥市场在资产配置中的重要作用，保障所有权人权益，实现水资源资产归属清晰、权责明确、监管有效的目标。

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