关于集约节约用地有关指标体系的研究

关于集约节约用地有关指标体系的研究

亓永合

新疆巴州国源测绘规划中心新疆巴州841000

摘要：节约集约用地是调整经济结构、转变经济增长方式、建设资源节约型社会的重要途径和内容，党中央、国务院对此给予了高度重视。通过分析土地利用的影响因素，明确了节约和集约用地指标选取原则，完善了节约和集约用地的评价指标结构层，提出提出区域和土地利用分区的节约和集约用地评价体系。

关键词：节约和集约用地；土地利用评价；指标体系

目前，节约和集约用地评价研究在地域范围上主要集中在城市土地，在土地利用类型上主要集中在非农建设用地，针对农用地、农村宅基地等土地利用类型，以及某一具有综合土地利用类型的区域型集约用地评价指标研究涉及不多，也很不系统。对新一轮土地利用总体规划修编工作，在提出节约和集约用地评价指标选取原则的同时，重点探讨具有综合土地利用类型的区域集约用地总体评价指标体系，特别是像农用地、农村宅基地等土地利用类型的评价指标体系。

一、集约节约用地的内涵

1、节约用地的含义和要求。所谓节约用地，是指各部门或者用地的单位和个人因生产和生活等的需要，在用地的过程中节省使用土地，避免或者减少浪费土地的一种土地利用方式。一般来说，节约用地的表现形式主要有以下方面：凡是国家规定的用地标准都严格执行，不超过规定的标准用地；凡是按照规划或者用途管制要求，应用利用率高和集约化程度高的土地用途，不用利用率低和集约化程度低的土地用途；凡是能利用原有土地、存量土地和废弃、闲置土地的，不再新增加用地；凡是能不占或者少占耕地的，尽量不占或者少占耕地。从以上分析可以看出，推行节约用地要求各部门或者用地的单位和个人在使用和管理土地的过程中，要牢固树立“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策观念，认真执行国家的有关规定，时时处处注意精打细算，尽量不占或者少占用土地，不得有“宽打窄用，占而不用，少批多用，低效利用，优地劣用”等浪费土地的行为。

二、节约和集约用地评价指标选取原则

1、前瞻性、系统性原则。土地的节约和集约利用广义上说包括以下内容：土地利用结构的合理化、土地布局的紧凑化、土地利用功能的综合化、土地产出的高效化等方面。制订指标要有预见性和指导性，要与区域土地利用总体目标和某一土地利用类型的未来主导方面相一致。同时，土地的节约和集约利用是一个系统的概念，所建指标体系要统筹考虑各个方面的系统功能。有利于城市化建设，有利于集约利用土地；既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。

2、地域类型分异性原则。根据比较优势理论，由于土地要素本身不同土地利用适应性禀赋的不同，对节约和集约用地的衡量，因地域的不同而有很大的差异。土地的地域分异规律反映了不同地域的土地生产潜力和利用效益的差异。分析地域分异状况，并将类似的地域划分为同一集约利用潜力级别，是土地集约利用潜力评价的基本原则之一。

3、资源环境适宜性原则。节约和集约利用的指标体系，既不能为了提高土地集约利用水平而制订“拔苗助长”的标准和政策，也不能人为地压低地价吸引投资，导致土地粗放利用。既要遵循社会经济发展规律，也要遵循自然规律。因此，在制订具体的节约和集约利用指标体系时，要考虑当地的自然生态系统的状况和发展规律，在区域环境和资源容量限制下安排土地的集约利用，并与社会经济发展中具有社会约束力的土地利用伦理观念相一致。

三、指标体系构建基本方法

节约和集约利用评价指标体系设计的基本思路是以节约和集约用地内涵界定为基础，以土地可持续利用和社会经济可持续发展为目标，以合理、合法、高效为出发点。土地节约和集约利用评价指标一般包括以下方面的评价内容：影响制约土地集约利用因素指标；土地集约利用程度评价指标；土地集约利用趋势和可持续度指标；土地利用效率指标。从评价指标范围和层次看，要包括宏观指标、中观指标和微观指标。设计指标体系一方面要反映土地节约和集约利用的共性；另一方面要体现区域范围内不同分区土地利用的特征和不同土地利用类型的土地利用评价标准。在具体指标评价体系设计时需满足层次性要求，应包括目标层次、准则层次、措施评价层次等。如对指标应用层次分析法，就可以定量计算出每一个指标在土地集约利用中的重要性，以达到评价定性和定量的目的。

四、节约和集约用地评价指标体系结构

基于节约和集约用地评价指标体系构建的基本方法体系，考虑指标体系设计的区域性、尺度性特征，节约和集约用地指标体系包括三个层次尺度，即宏观层次的区域节约和集约用地评价指标，反映评价区域范围土地节约和集约用地程度；分地类节约和集约用地评价指标，反映评价区域内不同土地利用类型的节约和集约用地情况；分区域范围的节约和集约用地评价指标，反映不同分区范围或不同土地利用功能的节约和集约。

1、节约和集约用地评价指标

（1）区域节约和集约用地评价指标。土地集约利用从资金集约度、技术集约度和人口集约度等层面分析和评价。区域节约和集约用地评价指标体系以整个区域综合土地节约和集约利用作为评价对象，侧重从区域整体用地布局、用地结构、土地开发利用强度以及土地利用合理性等方面，评价土地总体的使用效率和潜力。如可通过对评价区域土地利用程度的影响因素的分析比较，确定评价因子。

（2）建设用地节约和集约利用评价指标。通过分析这些指标不同时间段的变化情况及土地节约和集约利用水平变化的相关性，剔除冗余指标，并综合考虑建设用地节约和集约利用评价指标体系。

2、农用地节约和集约利用评价指标。在考虑农用地利用强度时，用农业用地率、土地垦殖率、农用地闲置率、人均耕地、土地复垦指数、地均林木蓄积量等指标来衡量农用地利用强度。在考虑农用地利用效益准则时，可以用单位耕地产出、单位园地产出、单位林地产出、单位农用地第一产业产值、单位牧草地产出、单位养殖水面产出等指标衡量农用地利用效益水平。在考虑农用地投入准则时，可以用地均资金投入、地均劳力、地均固定资产投入等指标衡量。可以用土地开发增加农用地量、土地复垦增加农用地量、土地整理增加农用地量指标衡量农用地扩增程度；可以用非农建设占用农用地量、生态建设占用农用地量、因灾毁弃农用地量来衡量农用地缩减程度。

3、分区节约和集约用地评价指标

由于不同分区土地利用的方式、强度和效益水平有重大差别，相应的评价指标也应有明显的区别。分区节约和集约用地评价指标，下面仅以城市和农村居民点为例。

（1）城市节约与集约用地评价指标。城市作为一个单独的整体形态和一个行政区划单元，应综合考虑各类用地的集约程度。同时，城市从社会经济发展功能看，二三产业是其重要经济形态，非农建设用地是主导土地利用类型。

（2）农村居民点用地节约和集约利用评价指标。农村居民点用地节约和集约用地评价较难，主要原因是农村居民点用地管理较薄弱，评价指标设定和数据资料获取困难，但从整个土地集约利用体系和潜力看，又比较重要。

对新一轮土地利用总体规划修编工作，在提出节约和集约用地评价指标选取原则的同时，重点探讨具有综合土地利用类型的区域集约用地总体评价指标体系，特别是像农用地、农村宅基地等土地利用类型的评价指标体系。

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[2]蔡文，王雄.城市土地集约利用潜力评价研究[J].科技进步与对策，2013（1）：19.

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