土地储备与城市土地市场运行

土地储备与城市土地市场运行

苏亚洲

宿迁市国土资源局宿豫分局江苏宿迁223800

摘要：国土资源部、财政部委出台了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目地。而实际情况却是，目前土地储备制度的与土地价格市场化不相适应。

关键词：土地储备；二级市场；建议

土地市场是重要的要素市场，是现代市场体系的重要组成部分。既没有宪法和法律依据，也没有行政法规依据的土地储备制度在我国已经存在并运行了十三年。于90年代中后期发端并被我国广泛效仿同时也被国务院部门以规章的形式加以确认的土地储备制度，正迅速地在各地推广。然而，这一以强化政府土地调控为目标的制度，由于其在实际操作中所产生的巨大负面作用也引起了社会广泛的争议。

一、土地储备制度的目的

1、调节市场供求平衡，稳定地价根据经济学供求原理，土地市场的供求会对土地价格产生相应的影响，因此土地储备中心可以在土地价格处于低位的时候，利用手中的资金购入土地并进行一级开发，等到市场供应紧张、价格高涨的时候，把手中的土地投入市场，平抑地价。

2、维护城市规划，统一管理。利用土地储备中心作为城市土地的唯一调控者，有助于把城市的土地供应与规划管理统一起来，避免出现破坏规划、影响整体布局的盲目开发。同时还能提高土地的一级开发效率，提高供应速度。

3、筹集建设资金，补充地方财政。从总体来说，土地储备中心是一个独立的市场主体，在市场上它通过买进与卖出的差价可以获得一定的收益，而土地储备中心的性质，决定了这部分资金应该流入地方财政，作为地方建设的补充资金。

二、土地储备制度面临的问题

1、资金来源单一且成本高。目前看来，土地储备资金来源除了极少部分由政府拨款外，其他的大都通过银行贷款来提供，面临高利率的风险。储备土地必须依赖银行贷款，而银行贷款需还本付息，使承担宏观调控职能的土地储备机构有了赢利动机。作为土地市场唯一的供应商，要保证赢利，就必须使土地市场长期处于供不应求状态，这就是各地政府为什么不约而同采用“不饱和”土地供应政策的内在原因。至此，土地储备制度建立的基本目的——平抑地价已经被地方政府摒弃。

2、法律法规不健全，无法可依《土地储备管理办法》只是概括性的规定了土地储备机构在开发经营中的原则问题，但是对于具体的操作细节并没有详细的规定。尤其是在土地利益的分配、土地的征收补偿、如何行使统一收购权等方面并没有明确的操作指南，这就使得各个地方政府能够在具体执行过程中，掺杂进个人或者地方意志，造成市场混乱，进而影响土地储备制度的发展。

3、土地出让制度有待完善。在完成土地出让制度改革后，我国现有土地出让多采用招拍挂的形式。然而由于市场供应处于“欠饱和状态”，以及房地产市场巨大的盈利预期，使得房地产企业只要获得土地供应，就能盈利。而招拍挂的竞争方式，迫使各个房地产企业为了拿地相互哄抬地价，最终也推高了房价。

三、规范土地二级市场的建议

1、改革土地储备制度，缩小储备范围。对当前政府土地储备范围过宽，企业自由流转土地空间较小等问题，建议优化完善土地储备政策，土地储备应以调节市场上建设用地余缺和提供公共产品用地为主，进一步控制收购土地范围，扩大土地权利人自行交易的范围。针对部分旧城区改造、城中村改造、旧厂房改造等项目，应制定实施该类项目可以不纳入土地储备范围、允许由土地权利人自行改造或联合开发的政策。

2、建立转让审核制度，严格制止违规交易。一是对以非市场化方式供应的土地，在转让时要重点加强合法性审查。对于以划拨方式供应的土地，其转让时应由政府先收回，待办理完相关出让手续后才能转让。对于协议出让和定向供应的土地，要履行合同约定的相关义务，并经出让人同意后并补办相关手续后才能转让。尤其要加强政府优惠方面的审核管理，确保国家的土地收益不流失。对于违规交易的，要坚决制止并予严格处罚。二是对以市场化方式供应的土地，要重点加强合约性审核，即审核其是否履行了出让合同的约定。凡是涉及闲置土地、违法用地的，一律不得转让。凡是违反土地出让合同约定，擅自改变土地用途和建设规划条件、擅自改变受让人的出资比例、股权结构或实际控制人以及其他违反土地出让合同约定的，不得转让。土地使用权转让价格明显低于市场价格的，政府享有优先购买权。

3、推进公开交易，严格限制隐性交易和私下交易。为了防止隐性交易和私下交易等带来的一系列问题，要大力推进土地二级市场的公开交易。为此，建议所有的土地转让行为都必须使用国土资源部门指定的统一交易平台，其中下列转让行为必须到政府搭建的统一交易平台上进行交易：在建工程转让；工业结余用地分割转让；土地出让合同对土地使用权转让有约定的，经出让人同意后的土地使用权转让；土地出让合同约定不得转让，但因破产、重组、撤销等特殊情形确需转让的土地使用权转让；涉及土地司法拍卖的。同时，对于其他类型的交易，也要引导和鼓励其到统一交易平台上交易。为了吸引更多的土地进入统一的交易平台交易，要健全交易规则，加强交易服务，比如，在统一的交易市场内提供税收、公证、登记、拍卖等相关服务，并适当减免相关服务费用。

4、建立土地交易鉴证制度，加强一二级市场的联动管理。对土地转让后，有部分企业不按照出让合同的约定利用土地等所带来的问题，应建立土地一二级市场的联动管理机制，确保土地转让后，出让人对土地利用提出的各项要求能落到实处。为此，建议建立土地交易鉴证制度。在签订转让合同时，国土管理部门作为鉴证人，应要求转让方须将出让合同的相关约定纳入转让合同，并在土地转让后继续加强合同履约的跟踪管理。

5、加强对评估等第三方机构的管理。对因地价评估的混乱所带来的问题，建议建立地价评估考评制度和地价评估公示制度。对凡是不按行业规范进行评估，提供虚假报告、未真实反映情况、骗取行政许可的，应按行业规定予以严格处理。建议对不当行为的评估机构实施“警告、降级、淘汰”的制度。应在评估行业营造公平竞争的环境，禁止人为指定评估机构的行为，确保土地评估的公平、公正。

6、加强诚信体系建设。诚信体系建设是市场经济条件下约束企业行为的重要手段。国土资源部门要加强土地市场交易诚信体系建设，将二级市场中违规交易等行为纳入诚信体系管理。相关部门应加强项目审批、核准、备案、土地交易以及融资抵押等方面的监管，形成联合监管机制。

通过土地储备制度，提高了土地资源配置的市场化程度，促进了公正、公开和公平的土地市场的发育。通过这种新的制度供给，强化了土地管理职能。土地储备机构统一购地和统一供地，强化了政府对土地市场的调控。在旧城改造、显化土地资产价值方面，土地储备制度具有明显的积极作用。因此，土地储备制度是土地资源配置政府行为和市场行为的最佳结合点。

参考文献：

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