从人行法看中国人民银行独立性

从人行法看中国人民银行独立性

任稷羽

OntheIndependenceofthePeople'sBankofChinafromthePerspectiveofLawofthePeople'sBankofChina

任稷羽RENJi-yu（对外经济贸易大学法学院，北京100029）（SchoolofLaw，UniversityofInternationalBusinessandEconomics，Beijing100029，China）

摘要院中央银行的独立性是其行使自身权力、自主决策与行动的重要保障。近年来,加强中央银行的独立性已成为全球的共识和趋势。文章将以中国人民银行的独立性为切入点，以《中华人民共和国中国人民银行法》为剖析出发点，通过与西方国家的对比，分析当今我国央行的独立性状况及其存在的问题、产生的影响，并探讨可行的解决办法。

Abstract:TheindependenceoftheCentralBankisanimportantguaranteeforittoexercisepower,makedecisionsandtakeactions.Recently,ithasbecomeaconsensusaswellasatrendtoenhancethischaracteristic.ThearticleinquiriesintotheindependenceofthePeople'sBankofChinabyanalyzingtheLawofthePeople'sBankofChina.ThisarticlealsostatesthestatusquoandexistingproblemsofitsindependenceofPBCbymakingcontrastivestudywithwesterncountriesandtriestofindfeasiblesolutionstotheproblemsinvolved.

关键词院中央银行；中国人民银行；独立性；《中国人民银行法》Keywords:CentralBank；People'sBankofChina；independence；LawofthePeople'sBankofChina中图分类号院D922.28文献标识码院A文章编号院1006-4311（2014）18-0156-030

引言2013年3月16日，十二届全国人大第一次会议决定周小川连任中国人民银行行长，社会各界分析认为，周小川的连任将会为央行的独立性加分[1][2]。

从1948年中国人民银行成立至今，人行经历了由政府完全控制到相对独立这一转变，在迎合了整个银行业及其政治经济大背景发展趋势的同时，也依然存在着些许问题，文章将就此展开探讨。

1中央银行独立性的含义及其重要价值中央银行独立性是指作为货币行政当局的中央银行在制定和执行货币政策过程中的独立自主权，集中体现在中央银行与政府的关系上。在我国的实践中，这一关系的运行可概括为两点：一是中央银行应对政府保持一定的独立性；二是中央银行对政府的独立性总是相对的[3]。

央行为什么需要独立？支持者认为，首先央行与政府的工作重点不一致；其次货币政策制定和实施需要专业人士；再次央行的独立有利于防制政府决策引起的宏观经济波动，因而只有在央行独立于政府的前提下，才能让其更好地实现维护金融稳定、提升金融服务和管理水平、支持经济发展方式转变和经济结构调整、争取国际收支基本平衡、促进经济社会持续健康发展这一系列目标[4]。以费里德曼为代表，他提出的货币主义[5]主张重视货币政策，通过减少政府对中央银行的干预、保持中央银行的独立性，使货币供应量适度，以对付通货膨胀。

为什么独立是相对的？主要原因在于央行的业务活动是在国家的授权下展开的，货币政策的目标从长远来看需要与国家经济社会发展的总体目标保持一致，并且其实现需要政府其他政策特别是财政政策的配合。同理可类比于与中央人民银行相并列的中华人民共和国审计署。

2我国央行独立性数据分析GMT指数是对中央银行独立性测试的一大方法，通过对政治独立性（总裁及理事会成员的任命、中央银行与政府的关系、组织）、经济独立性（向政府融资时的条件、金融工具）的测评，运用如“总裁不是政府任命的”、“总裁任期五年以上”等15项指标，对央行的独立性进行总体评判[6]。图1[7]中显示的数据，是2003年《中国人民银行法》修订之后，我国央行独立性GMT评分与七个发达国家的比较。从图1中可以看出在GMT模型下，我国央行独立性远低于德国、美国、加拿大，与法国、日本、英国、意大利相当，总体属于中等偏低阶段。

3我国银行法设定上的缺失及产生的相关问题《中国人民银行法》作为整个央行体系运转的基础，对于研究我国央行的独立性，具有重大的意义。同时，借鉴、对比德国、美国这两个央行独立程度较高国家的银行法，对分析我国实际情况亦有很大帮助。以下，将通过三方面的对比分析，探讨在《中国人民银行法》的规定下，我国央行独立性的问题所在。

3.1自主制定货币政策的权力根据人行法[8]第二条第2款“中国人民银行在国务院领导下，制定和执行货币政策，防范和化解金融风险，维护金融稳定”，人行制定和执行货币政策必须要处于国务院的领导之下；且从第五条看来，年度货币供应量、利率、汇率以及国务院规定的其他重要事项的最终决定权均掌握在国务院手中，中国人民银行只享有对除上述重要事项以外的一般其他事项的决定权。

相比较之下，《德意志联邦银行法》[9]第三条规定，“德意志联邦银行利用本法赋予的货币政策权限，调节货币流通和经济的资金融通，以达到保卫货币的目的，并从事国内外支付事务的银行清算，并且联邦银行在行使上述职权时不受政府指令的干涉。”第十二条规定，“在行使本法律赋予的权力时，联邦银行可以不按联邦政府的指示”。

对比后不难发现，我国央行对于政府的依赖性颇强，制定、执行货币政策受国务院的控制与限制较多。制度将作为中央银行基本职能之一的货币政策制定与政府挂钩，必会将大量政治思维引入经济决策中，而中央银行又难对国务院的决定进行抗辩，这定会在很大程度上影响人行根据我国经济状况制定货币政策这一职能的有效发挥。

3.2人事制度的独立性根据人行法第二章“组织机构”的规定来看，在实行行长负责制的情况下，中国人民银行的行长人选，根据国务院总理的提名，由全国人大决定；人大闭会期间由全国人大常委决定，由中华人民共和国主席任免。副行长由国务院总理任免。将人行的主力军交由当局政府决定无疑降低了人行人事方面的独立自主性。同时，货币政策委员会的人选也因要考虑政治需要，而大量渗透了行政机关、金融机构的力量。

中央银行的业务具有高度的专业性和技术性，其高层管理人员必须具备丰富的经济、金融知识，以及相应技术与经验。当政治因素的考量多过于专业技术的考量时，人行整体制定、执行货币政策的能力、调节货币流通的能力等等，都会大打折扣。

对比来看，美联储的决策机制更加完善。其货币政策是一个集体的决定，是由公开市场委员会的17个成员做出的，其中12名具有投票权的正式成员由美联储理事会七名理事，纽约储备银行行长和四个纽约以外的储备银行行长之间轮替。整个机制与政府分离程度更大，也更有利于独立进行经济决策[10][11]。

3.3与政府的资金关系银行经济上的独立是指，中央银行对其资源所拥有的一种实际可控状态。突出表现为，一方面杜绝政府财政对中央银行的透支行为，另一方面禁止中央银行对金融机构进行巨额贷款。

从资金来源看，美国法律规定，美联储的工作经费独立，主要来源于美联储在公开市场上发行的美国政府债券的收益，投资外汇的收益以及为金融机构提供服务的收入，不需要国会拨款[12]。

我国人行法对人行资金的规定体现在第八条：“中国人民银行的全部资金由国家出资，属于国家所有”，如此规定，使得我国央行资金来源受制于其他主体的可能性大大增加，不利于行动的独立自由。

其次，虽然《人行法》第四章“业务”第二十九条规定“中国人民银行不得对政府财政透支，不得直接认购，包销国债和其他政府债券”；第六章“财务会计”第三十八条第1款，“中国人民银行实行独立的财务预算管理制度”契合了对银行经济独立的要求，但是，在第七章“法律责任”中，并没有体现违反上述两个条款所应承担的法律责任，因而很难将经济独立落到实处。从后果来看，在人行因资金来源受制于中央政府而行动自由度受限的同时，还会因难以彻底斩断央行与政府的资金关系而更易在客观上造成政府的非法融资。

4解决途径探讨4.1修订《中国人民银行法》，重新界定央行的法律地位和权属关系将货币政策的决定权交给中央人民银行以实现央行的政治上的独立，是央行独立的核心。长远看来，可以效仿德国、美国作法，提高我国人行的法律地位，使其独立于政府，直接隶属于全国人大，向全国人大负责。[13]但是，笔者认为，在现阶段进行这样的改革未免略显仓促且不符实情。因而，减少货币政策的行政依附性，赋予央行更多的独立自主货币政策决定权，健全并提高货币政策委员会的地位，来保证我国货币政策公平、公正、有效的实施，是一种循序渐进且更加可行的方式。

4.2规范央行人事制度我国目前央行人事制度行政依赖性强、缺乏广泛代表性，在一定程度上限制了央行的独立。因而变革货币政策委员会的人员组成，在尽量减少行政官员数量的基础上增加实业界代表以及金融界的专家学者是在所难免的。同时，通过采取更合理的人员录用考核机制，将真正具备专业知识、丰富经验的人才纳入银行系统，[14]提高央行从业人员的整体素质，为央行独立行使职能提供智力保障。

4.3增强经济独立我国中央银行资金来源规定不明确、财政向中央银行的变相融资导致了我国央行的经济独立性不高。为此，用法律明确规定违法融资者应承担的法律责任，是我国央行实现独立应迈出的第一步。其次，提高我国央行货币政策的透明度，让货币政策做到公平、公正、公开，以此在监督政府当局的同时让公众了解到货币政策信息，正确引导社会对市场的预期。

5我国央行独立性的思考目前可见的有关人行独立性的文献大都在谈中国人民银行独立性的缺失以及外国中央银行的独立属性如河淋漓尽致地发挥。但依笔者看来，不能将我国与西方盲目比较，应根据我国国情进行判断。首先，我国的社会主义制度与美国、德国等的资本主义制度存在着本质上的差别；其次，我国东西部发展、城乡经济发展不平衡的问题让人行在更大程度上肩负了实现政府共同富裕目标的责任；再次，我国完整意义上的中国人民银行发展历史较短、人行体系也是只见雏形……这些特有实情都在提醒着我们，尽管某些西方国家央行体系更为先进，但决不能时不我待地照抄照搬，相反，渐进式的央行独立之路是最适合国情以及人行自身发展轨迹的选择。就现阶段而言，人行并不是越独立越好。它不可能高高在上，更不可能自作主张地制定货币政策。在政府的领导下、与银监会积极交流合作，不仅能让央行在多方了解、权衡信息的前提下出台出更审慎、更合理的货币政策，而且还能服务于全国大局，减少协调各方中产生的摩擦损失。

同时，对于我国央行的独立性，也不应盲目悲观。《中国人民银行法》的出台及修订已经为央行的独立性做出了巨大的贡献。而周小川连任央行行长并升任政协副主席除为央行独立性因打破换届周期而加分外，还提升了央行地位，更何况历史上也曾有副总理或国务委员兼任央行行长的先例，周小川并非首例[1]。

6结语中国人民银行的独立性转变并非一蹴而就，纵观我国人行六十余年的发展历程，以及人行法二十年的实施情况，应在看到人行独立性不断增强这一现实的同时，清楚地认识到其中存在的问题，并根据我国的现实国情，不断调整修改，促进人行的独立性转变，推动其更好地发挥职能。

参考文献院[1]贺江兵.周小川连任为央行独立性加分经济独立性高于美国[N].华夏时报，2013-04-11.[2]周小川连任央行行长.华尔街日报中文网，2013-3-16.[3]吴军，郭红玉，陈涛.货币银行学（第二版）[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2010.[4]冯娜娜.央行部署2014年工作八大重点.21世纪网，2014-01-10.[5]刘涤源.费里德曼及现代货币主义[M].经济科学出版社，1987.[6]蔡志刚.中国央行独立性与货币政策[M].中国金融出版社，2004.[7]盛雅楠.我国中央银行独立性实证分析[J].中国证券期货，2013（5）.[8]中华人民共和国中国人民银行法.[9]德意志联邦银行法.[10]联邦储备法(FederalReserveAct).[11]张继伟.略论央行独立性[J].重庆三峡学院院报，2005（2）.[12]高亢.我国中央银行独立性法律思考[J].合作经济与科技，2009，3（上）.[13]盛雅楠.我国中央银行独立性实证分析[J].中国证券期货，2013（5）.[14]盛雅楠.试议中央银行独立性的提高[J].理论界，2007，7作者简介院任稷羽（1993-），女，浙江温州人，对外经济贸易大学法学院本科生，研究方向为国际经济法。