农村宅基地使用权流转问题研究

农村宅基地使用权流转问题研究

卢菲

中山大学法学院528400

摘要：针对农村宅基地使用权的内涵与特征进行简单论述，其特征突出表现在权利主体的限定性，权利客体的限定性，权利内容的特殊性，权利流转的限制性以及权利获得的无偿性等方面，并对农村宅基地使用权流转问题进行探究，提出针对性的改善建议，旨在为城乡一体化发展奠定良好的基础，积极解决农村宅基地使用权流转中出现的问题，促进农村经济的快速发展。

关键词：农村宅基地；使用权流转；农民

农村宅基地使用权制度属于我国用益物权制度的重要组成部分，农村宅基地使用权制度的完善与否，对保障广大农民生存权利，提升农村总体经济发展水平等方面产生重要影响。随着当前城乡一体化发展进程的逐渐加快，对农村宅基地使用权流转问题的重视程度也愈发突出。农村宅基地使用权流转中，需要在全面认识问题的基础上，结合法律保护各方权益，促进农村经济的快速、有序发展，也为城乡一体化建设奠定良好的基础。本文将结合农村宅基地使用权流转中的实际情况进行讨论，希望能够对相关研究带来一定的参考价值。

1.农村宅基地使用权的内涵与特征分析

1.1农村宅基地使用权的内涵

农村宅基地使用权的主体，为农村本集体经济组织中的内部成员，即本村村民，不包含城镇居民、法人以及非法人组织[1]。宅基地使用权的客体，当前多指的是本集体所有的非农业用地。根据《中华人民共和国物权法》（以下称《物权法》）第152条“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”的规定可知宅基地使用权的内容，而这种权利具有排他性。

1.2农村宅基地使用权流转的特征分析

农村宅基地使用权制度具有民主性、本土性的特点，作为中国特有的土地资源配置制度，其特征突出表现在权利主体的限定性，权利客体的限定性，权利内容的特殊性，权利流转的限制性以及权利获得的无偿性等方面。

1.2.1权利主体的限定性特征

当前我国农村经济发展速度相对较慢，各类社会保障制度不够健全，尽管在城乡一体化发展背景下，农村经济水平得到飞速增长，但是城乡经济发展中的差异仍然相对较大[2]。农民将无偿分配的宅基地视为最基础的生产资料与生活资料，它不同于城市居民的最低生活保障，但是仍然发挥着社会保障的价值。

但是只有本集体经济组织的内部成员才拥有申请宅基地的主体资格，故而宅基地使用权具有身份限定性特特征，外乡人、外村居民等则难以拥有主体资格，局限性特点突出[3]。

1.2.2权利客体的限定性特征

我国在建国后一段时间以来仍然保留着城镇居民宅基地的使用权利，然而在《中华人民共和国土地管理法》（以下称《土地管理法》）颁布后，城镇居民宅基地使用权逐渐消失，建设用地使用权开始出现[4]。从法律角度而言，《物权法》对宅基地使用权客体的规定具有一定的限定特点，将其限定于农村集体所有的土地，将国有土地排除在外。

1.2.3权利内容的特殊性特征

宅基地使用权所具有的用益物权性质，能够直接影响到宅基地使用权的内容特殊性特点[5]。当前我国现行法律中，规定宅基地原则上仅仅能够适用于建造住宅或者是相关附属设施，而这个过程中所描述的住宅，则具体包含农村村民所建造的住房、住房相关的各类建筑物以及设施等，比如厕所、牛棚、猪圈等等。

由于法律严格规定了宅基地的使用途径，故而宅基地不能用于营利性活动，比如农村建造旅游住所、商业娱乐场所等等，也不能将宅基地作为盖厂房等用途[6]。

1.2.4权利流转的限制性特征

根据“房地一体”原则，地随房走，宅基地使用权依附于房屋所有权，且不能单独进行流转，其与城市国有土地使用权具有较大差异。如果获得了独立性特征，则可以实施转让与投资开发。集体经济组织成员可以通过申请的方式获得宅基地，而且一旦房屋建成，则房屋与土地便不能再次进行分离[7]。为了保证耕地使用权利，发展农业生产活动，预防农民滥用、滥占土地，当前法律严格规定宅基地使用权的流转活动。权利人不能单独转让、出租宅基地，也不能用于抵押活动。宅基地使用权的流转仅限于本集体经济组织成员之间。

1.2.5权利获得的无偿性特征

宅基地使用权是集体经济组织成员通过申请、审批等程序实施无偿或者支付较低代价获得，原则上不必支付报酬。这种无偿获得的宅基地使用权，与社会福利性质相符，能够通过合理分配、无偿分配的形式，为农村村民带来最低生活保障，保障村民的生活质量，且有助于维护农村社会秩序的稳定，促进农村经济的发展。

2.农村宅基地使用权流转问题的研究

纵观当前农村宅基地使用权流转的情况而言，多存在着流转意愿与农村宅基地供需之间的矛盾，房屋买卖与隐形市场交易之间的矛盾以及房屋融资与宅基地功能之间的矛盾等方面问题。

2.1流转意愿与农村宅基地供需之间的矛盾

宅基地使用权流转，指的是拥有农村宅基地使用权，及农村宅基地房屋所有权的农户，需要按照法律的规定一并转移给他人的行为[8]。宅基地使用权流转具体包含抵押、出租、买卖以及交换等等形式。随着我国现代经济水平的快速增长，城市化发展进程中农村宅基地的价值愈发突出，特别是交通便利、地理条件比较理想的城乡结合部，其价值更加显著。

近郊的农民宅基地流转意愿相对较高，但是与之相矛盾的是，宅基地供给有限，呈现出供不应求的特点，农民的流转意愿与宅基地使用权供需难以得到有效协调。远郊农村宅基地使用权的流转意愿与宅基地供需的情况则与近郊农村呈现出相反的特点[9]。远郊农村具有大量的农村宅基地闲置，大量的农村村民参与到城市建设的过程中，在城市中购置房产，农村的房屋空闲出来，这些农转非的人口对农村宅基地建设具有较强的流转意愿[10]。然而因为农村宅基地远郊位置的地理条件不够便利，区位也不够突出，故而实际的农村宅基地流转效果也会受到影响。尽管城镇居民具有农村投资、创设或者是休闲养老的意愿，也不会到远郊的位置。

2.2房屋买卖与隐形市场交易之间的矛盾

根据《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》中关于“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”的规定，农村宅基地、农民住宅或小产权房仅仅能够在本集体组织成员内部实现流转，城镇居民购买前述标的的行为是不受法律保护的，该买卖行为一般是无效。然而在当前激烈的市场竞争环境下，宅基地使用权所包含的价值、商品特征越发突出，宅基地使用权的流转仍然呈现出比较活跃的状态。

根据相关调查研究显示，我国各个地区与城乡结合部中，近些年来宅基地及其地上建筑交易数量不断增加，在房地产市场中所占比例高居不下，尤其小产权房已成为了隐形市场中的重要商品之一。这都是因为小产权房与商品房相比，价格低廉，在当今高房价及限购政策下，许多外来工都将住房瞄准农村宅基地或小产权房。然而这种市场交易模式下，买卖行为不会受到法律的保护，一旦出现任何问题或者发生纠纷，法院仅能够要求双方协商解决，自身权益无法得到充分的法律保护。这也是近些年来我国隐形市场纠纷问题频频发生的重要原因。

从中国裁判文书网搜集的相关裁判文书可知全国各地法院对此类纠纷的裁判要点。江西省南昌市中级人民法院作出的（2015）洪民三终字第91号民事判决书中，明确体现此类纠纷的争论焦点。该案案情为：2002年，南昌经济技术开发区区工委、管委会决定对下罗村李汪自然村实施拆迁。原告汪反里的自建房屋属于拆迁范围。2002年1月16日，下罗村委与原告签订一份《下罗李汪自然村农房拆迁补偿协议》，该《协议》对拆迁补偿事宜进行了约定。2003年9月底，原告获得下罗村委会拆迁安置房一套，即下罗新村A区67号。2005年7月1日，原告与被告黄利梅（城镇居民）签订了一份《协议书》，约定被告认购原告拆迁安置房一套，同日，原告收到被告购房款。协议签订后，原告将房屋交付被告使用。后原告诉至法院要求被告返还上述房屋。

本案一二审法院均认为，原被告间签订的房屋买卖合同因违反《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》关于“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”的规定而无效[11]。

从上述案例可看出，当买卖双方因宅基地使用权、或其地上房屋所有权而产生纠纷时，即使双方在真实意思表示下签订了协议，因协议违反法律强制性规定而无效，致使买卖行为从根本上不受到法律的保护。

2.3房屋融资与宅基地功能之间的矛盾

我国相关法律政策中明确限制农村宅基地使用权的流转，且宅基地受让范围的有限性令农村房产难以发挥城市房产一样的融资效果。由于远郊农村房产进入担保市场的空间相对较小，抵押权人考虑到农村房产处置的难度，也会出现放弃的情况。在当前我国经济水平快速增长的时代背景下，越来愈多的农村家庭开始参与非农产业活动，通过扩大产业规模，调整产业结构等方式，改善家庭生活现状，实现农村经济与产业的现代化发展。但是在实际的发展过程中，一个比较突出的问题即为资金短缺。

还有一些农村家庭中由于人口数量较多，终日需要考虑温饱问题，在没有多少积蓄的情况下，通过合法渠道贷款或者融资的可能性相对较低，仅有一份宅基地可以视为不动产。然而当前农村宅基地流转制度的限制下，农民的融资方式也会受到影响，时常存在着融资受到阻碍的问题。

3.农村宅基地使用权流转问题的改善对策分析

为了积极改善当前农村宅基地使用权流转中存在的种种问题，促进农村经济的持续发展，笔者提出以下几点建议。

3.1健全农村宅基地流转的法律制度，增强其操作性价值

纵观当前我国宅基地流转的相关法律制度而言，多存在着比较模糊的问题，增加了隐形市场中各类不良问题的发生率。针对上述情况，需要进一步明确农村宅基地使用权的流转制度，对相关法律条文实施针对性分析，对近郊、远郊农村的流转情况作出进一步判断，明确农村宅基地使用权流转的相关途径与要求。

首先，需要规范农村宅基地流转使用权中的主体。实际的管理过程中，可以与房产局建立网络互通关系，限制购置宅基地数量。针对于宅基地卖方主体的，均需要对其身份实施细致性、严格性审查，仅仅允许本村村民购买农村宅基地，预防城市居民以长期居住的身份购买，特别需要预防房地产开发商进入农村，并且实施房地产开发。农村宅基地购置的过程中，需要充分尊重农民个人的意愿，农民有权利根据个人意愿转让宅基地，村集体不能实施强制干预。这种方式下有助于避免集体以权谋私，侵犯农民个人权益等问题都出现。同时，农村还可以构建相关的问责制度，定期开展村集体会议，针对于存在的问题进行责任分析，及时发现问题、解决问题，保证农村宅基地流转的综合效果。

其次，需要避免转变农村宅基地使用的途径。当前宅基地流转中，不能转变其使用途径，针对擅自修改宅基地用途的行为需要进行严格处罚。在实际的农村宅基地管理中，需要对宅基地流转、登记等活动作出明确的规定，增强其操作性。

最后，需要明确近郊与远郊宅基地流转的相关管理要求。针对近郊农村宅基地的流转，需要禁止卖方扩大原有宅基地面积，在农用土地上建设住宅，需要明确所购买得宅基地面积。针对远郊农村宅基地，需要在上述限制基础上，加强抵押、贷款功能的宣传指导力度，弱化转让、买卖功能，加强宅基地使用权的融资功能。

3.2保证宅基地使用权流转制度透明，明确宅基地使用权的范围

保证农村宅基地使用权流转制度的透明度，对当前农村建设与经济发展能够产生重要影响，在实际的工作中，可以通过如下方式开展。

首先，需要保证土地利用的科学性、透明性特点。其一，需要加强执法管理的重视程度，注重土地执法队伍的建设，积极分析问题，查找问题，降低各类不良问题的影响范围。其二，村集体经济组织需要坚持信息公开性、透明性的管理原则，积极接受每一位村民的监督，强化宅基地使用权的审批制度。对违规、违法的行为，需要及时进行惩罚，保护农村宅基地使用权的有效利用。

其次，需要建立宅基地有偿性使用制度。这种方式有助于真正发挥宅基地的价值，解放农村生产力，对现代农村经济的快速发展能够产生重要影响。农村土地管理中，需要坚持合理、合法的原则，对于有多户宅基地以及农转非等农户，应鼓励其退出宅基地，政府提供退出后的优惠政策，加大补偿额度，提高农民流转意愿。

再者，需要明确宅基地使用权的范围。集体土地使用权主要分为三类，一是宅基地使用权；二是自留地、自留山的使用权；三是乡村企业和公共事业用地的使用权。在实际的宅基地审查中，需要做好土地性质分类，进行科学管理。

3.3建立规范性农村宅基地流转市场，实现公开竞价转让

农村应当建立规范性的宅基地流转市场，完善宅基地使用权的流转制度，避免隐形市场的流转，保证农民的切身利益。

比如可以根据《土地管理法》中有关“宅基地流转”的内容，为村民进行全面讲解，使村民能够了解更多的宅基地流转相关知识，改善农民宅基地流转意愿不高的问题，宣传宅基地的用益物权性，预防各类受骗问题的发生。

自2015年底起，广东省开展农村集体“三资”管理工作，各地区逐步构建起农村集体三资监督平台，规范管理农村集体资产交易行为。农村集体资产交易，是指将农村集体资产进行承发包、租赁、出让、转让以及利用农村集体资产折价入股、合作建设等交易行为，其中包含宅基地使用权的交易。平台的构建某种程度上规范了农村宅基地流转市场，实现公开竞价转让，但仍需要进一步实施配套的相关工作细则以及建立自下而上的问责机制，将责任落到具体负责人身上。

结束语

限制农村宅基地使用权的流转，是为了全面保护农民的个人权利，发挥一定的农村社会保障价值。然而在当前市场经济快速发展的时代背景下，赋予了农村宅基地更多的商业价值。农村宅基地管理中，可以通过健全农村宅基地流转的法律制度，增强其操作性价值；保证宅基地使用权流转制度透明，明确宅基地使用权的范围以及建立规范性农村宅基地流转市场，实现公开竞价转让等方式，积极改善当前管理中存在的问题，满足农村经济与城市经济发展的需求，进一步缩小城乡之间的经济差异，实现城乡一体化发展。

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[11]中国裁判文书网，汪反里、罗水秀与黄利梅农村房屋买卖合同纠纷二审民事判决书，网址：http：//wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=0d9ca7ac-f036-4e1f-aac6-44cc55f35d44&KeyWord=（2015）洪民三终字第91号，访问时间：2017年5月6日。