浅议公共利益

浅议公共利益

吴娟

吴娟

（四川大学四川成都610207）

摘要：不论是国内学者还是国外学者公共利益都对公共利益进行了大量研究，并取得了累累硕果。但就目前国内的研究来看，公共利益的范围较窄，可操作性的措施不多，还存在一些严重的问题:称谓混乱，对公共利益的具体范围、界定主体、判断标准、认定原则等都没有做出过多的研究。学者们应当将更多的精力放在公共利益制度的建设上，让其具有可操作性和针对性。我国法律应当作出明确公共利益的范围、界定主体和原则等确保我国公共利益的实施，增进社会福祉。

关键词：公共利益；界定主体；界定原则；界定标准

一、公共利益的独立性

公共利益游离于个人利益和国家利益之外，但同时又和个人利益和国家利益紧密相连。公共利益不是简单的每个人利益的总和，公共利益主张每个经济理性人从长远的角度考虑能给每个人带来好处。早在原始社会时期，人类开始群居生活时就已经形成了公共利益，那时的公共利益即全体氏族成员的利益。社会的发展也带动了公共利益的进步。近代资本主义和法治国家的出现也形成了近代意义上的公共利益，这时的公共利益是在契约自由基础上形成的，肯定了意思自治，追求经济发展、公共安全、和平等社会目标。虽然现在存在多种利益交织和冲突，但我们仍有共同的追求，如社会保障和社会救济等。从传统上来看，我国一直有国家本来思想，但社会本位思想逐渐发展，或许人们还没有意识到公共利益的思想，但这并不代表它不存在。

二、公共利益的特征

“何谓公共利益,因非常抽象,可能言人人殊”。如同大多数学者而言，公共利益是一个模糊的、抽象的概念，如何界定它的含义至今都没有形成一致的结论，文字上的解释、程序和实体上的定义，立法、司法和行政的上的定义等，各种定义方式层出不穷。

逻辑学上对某一事物的定义即质的规定性方法有两种：内涵式的定义和外延式的定义，内涵式的定义方法形成的概念为实质概念，其具有封闭型和概括性的特点。外延式的定义形成的概念为形式概念，具有开放性的特点。公共利益的外延式概念可以从特征、要素以及和相关概念等角度着手，如学者高志宏所言“从社会生活实践出发，总结出公共利益的特性也许比用一个理论概括公共利益的概念更有意义，更务实。”由于公共利益在现实生活中所扮演的角色越来越重要，与其纠结它的实质，不如从是形式上设置一套机制来判断某一事物是否是公共利益。

（一）主体不特定性。相对于特定性而言，公共利益设定了一个开放式的圈子，受益主体可以自由进出，但无法用一个确切的数字进行统计。受益主体的具有不确定性，国家的每一个人都可能直接或者间接成为受益主体。以消费者为例，我国消法上确定的消费者为因生活消费而购买、使用商品和服务的自然人，消法保护的是消费者的利益，而消费者受益主体是不确定的，各种身份角色随时都在转换。

（二）公共性，非排他性、非竞争性、非营利性。公共利益是社会公众一同让渡出来的利益，受益主体之间的享用不会妨碍彼此，也不可能被某一受益主体独占，每个人都有权利不被排除在公共利益之外，公共利益可以供全体收益主体同时消费，并且它不会因为消费人数的多少而改变它的规模，公共利益是受益主体一致的选择，共同前进的方向，不具有排他性和竞争性。

（三）动态性。社会在不断发展，因此，公共利益也在不断进步，并非一尘不变，公共利益会受到社会经济水平、国家具体国情、人的认知水平等因素的影响。

三、公共利益在我国存在的问题

（一）公共利益立法中称谓不统一

与公共利益相近的称呼有“社会利益”“社会公共利益”“整体利益”等，在法律中，公共利益出现的次数为123次，社会整体利益为71次，社会利益为4次，整体利益为5次，行政法规、部门规章和司法解释出现的次数更多。

（二）有夸大公共利益之嫌

目前我国法律已经开始注意到公共利益的问题，宪法、民法、刑法、经济法等具体法条也将公共利益列入其中，就连我国缔约的国家公约之中也经常可见其踪影，我们可以得出这样的结论：公共利益得到了法律的认可，维护公共利益是法律的任务之一。但随之而来的问题是这样会不会夸大公共利益之嫌，其他个人利益和集体利益与公共利益有冲突时，是否每次都要做出让步？有人会不会打着公共利益的旗号侵害私权谋取私利？这样反而有损公共利益。

（三）缺乏系统性的研究

不管是在学术研究里还是学法律制度中，公共利益的热度一直未降。然而学术研究中的公共利益停留在表层，对于认定主体、认定原则、认定方法等实用但又复杂的方面研究较少；法律制度中，宪法、民法、刑法等都有规定公共利益，规定在原则中或者立法宗旨里，没有具体制度跟进，可操作性较弱。

四、完善公共利益具体制度的相关研究

（一）公共利益的界定主体

公共利益代表的是公众的利益，应当由公众自己来决定，但现实中不可能由全体公众自己来决定，只有民选的机构才能最大程度代表民意，所以立法机构成为公众的“代表”来决定公共利益。学者张千帆认为“究竟信任谁来代言和界定公共利益，应当由人民自己决定，因为他们是共公共利益最可靠的保障者。”阿道夫·默克教授认为惟有用“法律形式”表现出来的国家目的才属于公共利益，只有将国家的目的予以“法制化”，才完成承认其为公共利益的过程。

“法律保留原则”是公共利益界定的首要原则。“法律保留原则”又可以称为“法律保留与法律授权立法谨慎原则”，其含义是指某些事项应当由法律作出的界定，即使在必要情况的授权立法也应当受到严格限制。公共利益属于法律保留的范围，而这里的法律是狭义上的法律，只能由国家立法机关做出界定，不能由其他机关尤其是行政机关代替执行，如果赋予行政机关公共利益立法权，就有滥用权力侵犯公民私权之虞。之所以如此，是因为在法治社会公民权利(如财产权)只有在法定的条件并遵循法定程序的情况下才能予以克减或加以限制，此处的法定的条件就是公共利益（法无规定皆禁止）。公共利益与个人利益紧密相连，公共利益的实现有时需要牺牲个人利益，公共利益也是限制个人利益的合法理由。[同上]

结合我国现实情况来看，笔者认为立法机关是界定公共利益的最佳主体。首先，我国立法机关全国人民代表大会及其常务委员会是由全国人民选举出来的，最能广泛代表人民的利益，具有代表性；其次，立法机关具有极强的权威性，只有界定主体具有权威性，其界定出来的公共利益才具有权威性，其他主体才可能自觉遵守；最后，立法机关具有超然的中立性，只有中立的机关才能够正确处理好各个利益集团、各部门之间的关系。立法机关采用列举兼概括式的方式将公共利益的内涵、界定原则、界定方法、界定标准规定出来，由行政机关执行，并制定行政规章以及部门规章弥补法律的缺位，最后由司法机关在最后环节进行判断和裁决，救济公共利益。

（二）公共利益的界定标准

由于公共利益的概念抽象性和模糊性，明确界定公共利益几乎是一个“不可能完成的任务”，但是明确界定公共利益的认定标准是一个相对可行的方法。明确公共利益的判断要件具有实质性的意义，对公共利益的执法和司法以及守法都具有指导作用。笔者认为公共利益的认定标准为：公众受益性、实质受益性以及可持续发展。

、公共受益性。公共利益区别于其他利益的主要原因是公共利益具有公共性，公共性包括公共利益受益主体的普遍性、受益内容的共同性以及供给主体的统一性等方面。

2、实质受益性。实质受益性是指社会公众可以直接从公共利益中受益，是一种可见的或者可预期的现实的利益形态，而不是一支“空头支票”。传统上，我国公共利益还位于抽象的间接的层面，这也是民众对公共利益认知模糊的原因。只有与公众利益密切相关的、社会公众能够切身感受到的、有实质性内容的利益才属于公共利益。

3、可持续发展。公共利益是从社会长远角度出发需要而考虑的，而非眼前利益。由于资源的有限性，人类为了更长远的发展，不得不协调资源冲突问题。公共利益在认定过程中需要考虑公平问题，不仅要考虑同代人之间的横向公平，还要考虑时代人之间的纵向公平，还需要考虑事项的需求性，是否能够满足人们的长远需求和可持续发展能力。

（三）公共利益的界定原则

公共利益的判定原则是指在界定公共利益过程中，应当遵循的基本规范。为了保证公共利益的主体能够享用公共利益，执法机关能够正确执法，司法机关能够正确裁判公共利益，就必须要遵守公共利益的界定原则

1、合法性原则。此处的“法”为狭义上的法律。公共利益属于法律保留内容，所以公共利益应当由法律规定，即使在授权情况下也应当慎重，不能由其他国家机关尤其是行政机关代为规定，有且只有在法律明确规定的范围内，行政机关才能从事公共利益行为，因为在法治社会里，公民的权利只有法律规定才能扣减或限制。公共利益与个人利益紧密相连，实现公共利益有时需要以牺牲个人利益为代价，公共利益的实现和维护主要依靠国家权力即行政权力，所以行政机关不可以界定公共利益，以免有滥用权力侵犯公民私权之嫌。

2、正当性原则。正当性原则源于社会正义原则，“正义是社会制度的首要价值正如真理是思想体系的首要价值一样。”公共利益必须要符合正当性原则，不能为了实现公共利益而随意侵犯个人利益。“每个人都拥有一种基于正义的不可侵犯性，这种不可侵犯性即以社会利益之名也不能逾越。正义不允许牺牲一些人的自由以满足他人的幸福，由正义所保障的权利绝对不受制于政治的交易或社会利益的权衡。”[同上]由于我国公共利益制度不完善，正当性原则在我国公共利益中具有重大意义，行政机关应当谨慎的行使权力，从公共利益的合理角度出发进行执法。为了把有限的社会资源分配给最能发挥功效的地方，而又不至于侵犯私人合法正当权利，就必须要保障公共利益的正当性。

3、比例性原则。比例性原则即禁止过渡原则，也可以称之为最小损害原则，是指公共利益的实现需要个人利益等其他利益作出限制或牺牲时，应当把这种限制或牺牲限制在最小范围。换句话说，要衡量拟维护的公共利益是否大于牺牲的个人利益等其他利益，即使前者大于后者，这种牺牲也应该控制在最低限度内，对个人利益的损害应当越小越好。“因公共需要限制公民权利时，这种限制应当是最小范围内的。在存在多种限制手段时，尽可能采取最小代价的形式。”“比较因限制权利而得到的利益和失去的利益，应当判断得到的利益大于失去的利益时方可进行限制，否则不能加以限制。”

4、正当程序原则。在法治社会里，程序具有独立价值，公共利益的界定和判断也应当要付程序正义价值。正当程序原则是指公共利益的界定以及认定和判断应当以公开、公平和公正的法治程序为基础，以确保公共利益符合大多数人的要求，公共利益的决策和执行应当做到过程公开透明、更要保障公民的知情权、参与权、陈述权、申辩权以及决策权等民主权利和程序权利。

五、结语

确定性、可行性、可预测性是法律制度生成的必备要素，而要形成一套完善的公共利益制度需要社会整体努力，公共利益的特点和现今社会复杂的结构决定了公共利益问题在理论研究以及法治实践中的特殊地位。任何成熟的法律制度都是以成熟的理论为基础进行构建的，只有公共利益理论日渐完善，才能与实践良好地结合，最终成为维护法律秩序良性运行的有力手段之一。所以，我们应当总结公共利益的研究成就和不足，进行理论创新，为公共利益立法奠定理论基础。

[杨航光社会公共利益与经济法［Ｊ］，重庆工学院学报2008（4）。]

[陈锐雄《民法总则新论》，台湾三民书局1982年,第913页。]

[高志宏，“公共利益”：立法梳理与学术反思［Ｊ］，苏州大学学报2013（2）。]

[参见高志宏，“公共利益”：立法梳理与学术反思［Ｊ］，苏州大学学报2013（2）。]

[张千帆，“公共利益”的困境与出路—美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示［Ｊ］，中国法学2005（05）。]

[转引自王本宏、高志宏《公共利益界定主体研究》［Ｊ］，学术界2012（8）。]

[［美］约翰·罗尔斯，正义论［Ｍ］，何怀宏译，北京：中国社会科学出版社，1998。]

[张文显，法理学［Ｍ］，北京：高等教育出版社，1999。]

作者简介：吴娟（1993.10—），女，四川省南充人，成都市双流区四川大学经济法法学专业硕士研究生