浅议适用《刑法》第342条存在的问题

浅议适用《刑法》第342条存在的问题

杨宪荣

杨宪荣（黑龙江省亚布力林区人民检察院，黑龙江尚志150600）

摘要：简述适用《刑法》第342条存在的问题。

关键词：《刑法》；问题；完善

近年来，大批国有林区职工下岗后，为谋求生路，私自开垦林地，毁林开荒、破坏林地植被的现象十分严重，并有逐年上升的趋势。对这种非法开垦林地的行为，当地林业部门仅仅依靠行政手段处罚，已觉力不从心，已不能遏止这种行为的蔓延，急切地希望能通过法律的手段有效的进行打击，来保护森林资源及生态环境，警示他人。由于立法和执法环节对大量出现的破坏林地的新情况新问题缺少更明确规定，刑事处罚不是很有力，致使毁坏林地的现象越演越烈。事实上，非法占用林地的行为不仅存在大量原本应该进入司法程序、提起公诉，却只是受到行政处罚的情况，同时还存在很多规避这条法律规定的行为。

为惩治毁林开垦和乱占滥用林地的犯罪，切实保护森林源，2001年8月31日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国刑法》修正案（二），将刑法第342条修改为：“违反土地管理法规，非法占用耕地，林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”这一修正案将原来《刑法》342条之中规定的“非法占用耕地”修改为“非法占用耕地，林地等农用地”。刑法修正案（二），不仅体现了党和政府重视森林资源的保护，而且对该罪所侵犯的客体扩展到“非法占用耕地，林地等农用地”。同时最高人民法院也下发了关于审理破坏林地资源刑件具体应用法律若干问题的解释。最高法院的司法解释明确规定，违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案》（二）规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。这些规定，为惩治非法开垦林地行为提供了法律保障。但即便如此，在对实践中出现的非法占用林地的行为，需要追究刑事责任时，仍感觉法律规定不是很明确、清晰。

首先，什么是林地。《森林法实施条例》第二条第四款规定“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”此外，国家林业局颁布的《森林资源规划设计调查主要技术规定》对林地也作了一些规定，其对林地的基本定义是“用来发展林业的土地，它包括有林地、疏林地、未成林地、灌木林地、苗圃地和其它。”这些规定，似乎对林地有了明确的解释，但有些土地并非都属于宜林地，也并非完全用于植树造林。如林间道路，水面，草地，林场内林业职工的生活用地等。仅以水湿地（即塔头地）为例，生活在林区或见到过塔头地的人都知道，塔头地里除了长满草的塔头就是水，无法在里面植树造林，应当属于非宜林地。在国有林区内开垦塔头地，属不属于开垦林地，这些问题在法律上至今还没有一个明确的说法。这不仅是林业主管部门的管理难题，而且是司法机关的执法难题。第二，根据刑法修正案二和最高法院的司法解释，构成非法占用农用地罪，客观上必须同时具备四大要件：一是违反了国家土地管理法规；二是非法占用林地、改变土地用途；三是占用数量较大；四是造成林地严重毁坏。这就要求执法机关在办理该类案件时，一定要注意从整体上把握，防止断章取义。对违反国家土地管理法规这一要件，因有相关规定比较明确，其他要件都存在着需要解决的问题。

其一，关于如何理解“非法占用林地、改变土地用途”。占用的词义是“占据、使用他人的东西”，那么占用林地就是占据、使用“他人”的林地，因我国土地为国家和集体所有（公有），任何单位和个人不可能拥有土地所有权，而只能拥有使用权。因此，对单位和个人来说，占用林地实质上是占有他人对林地的使用权（因征占用林地带来国家与集体所有权的变化，属于另外一个问题）。那么，单位和个人使用自己有使用权的林地，改变林地用途，能不能算占用林地？有人认为，征占用林地制度是为保护林地资源而设立的，它首先是一种环境资源制度，而不是物权制度，因此不能简单而机械地沉于征占用林地主体和权属改变的争论之中，而应该把眼光放在林地性质和用途的改变上。林地使用权的改变，不能仅仅理解为使用权主体发生变化，它还应该包括使用物的变化。因此，不管林地使用权主体如何，哪怕是使用权主体不发生改变，而只要是改变了林地用途，就应该视为非法占用林地。这一看法，是有一定道理的，在实际生活中，有许多林地承包者将承包的林地没有植树，改种农作物，虽然他是合法占用林地，但却没有按承包规定植树造林，而是用于种植农作物，对这一现象，司法机关能否将其按非法占用林地处理呢？自行在林地上种植农作物等，是不是《刑法》第三百四十二条所禁止的行为呢？在分析这类情形时，我们就要与该法条“违反土地管理法规”等内容联系起来看。自行在林地上种植农作物等，按照司法解释确实是一种占用行为，也的确改变了土地用途，但这些行为违反土地管理法规了吗？其占用是非法的吗？我们在现行法律中找不到肯定答案的依据。《森林法》有“禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝的毁林行为”的规定，但其着眼点在于“森林保护”，而不是林地保护。再者，如果林地上没有林木，又该如何？既然现行法律对在林地上种植农作物（毁林开垦除外）既没有明确的禁止性规定，也没有明确的义务性规定（如报批等），更没有此类行为必须经过许可或审批规定，那么实践中对自行改变承包的林地用途的行为，恐怕难以确定其触犯了刑律并科以刑罚。

其二，关于如何理解“造成林地严重毁坏”，对私自开垦林地的行为要追究其刑事责任，必须造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏，否则即使违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，也不能追究其刑事责任。如何理解造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏，这是摆在每人个执法者面前必须解决的问题。笔者个人认为，最高人民法院解释中“造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”，是一个定性界定，而不是定量判断，但其中的可伸缩性和自由度比较大，在实践中很难把握？笔者在与同行探讨中达成共识是，在处理这类案件时要分析具体情况，要从林地的原有植被和林地种植条件是否被破坏两个方面来综合考虑。林地作为一种森林资源，其价值包括经济和生态两个方面，有的林地上的植被经济价值并不很高，但是在保证生物多样性和环境保护方面发挥着重要的作用，一旦这些植被遭到破坏，不仅林地的生长条件遭到破坏，更严重的是这些林地以前提供的生态效益完全丧失，林地中的生物多样性遭到毁灭性破坏。因此，对于那些为了在林地上进行建设、养殖等活动，采用火烧、机械揭翻、填埋等方法，毁坏林地植被，致使林地生态价值严重降低甚至丧失的，属于造成林地严重毁坏。同时，对于在林地上进行建设、采矿、养殖等活动，造成林地土壤层严重破坏，丧失林木生长条件的，或者是造成林地面貌破坏，难以恢复的，也属于造成林地严重毁坏。但这其中仍有几个细节问题是值得进一步探讨，难下定论。一是，是不是所有植被毁坏都属于解释所指的原有植被严重毁坏？如在低坡度荒山或在野草丛生与长有零星杂灌等平原林地上开垦种植农作物，其植被毁坏后在短时间内可以自然恢复，也没造成严重水土流失，能否认为原有植被严重毁坏。二是是不是所有的机械翻耕、填埋都属于解释所指的造成原有植被严重毁坏？在林业生产中整地后进行植树破坏了原地类的植被，不属其列，但如果因林业生产、建设不按规定施工，造成林地种植条件严重“毁坏”是不是属于解释所指情形？

以上是在司法实践中所预到的一些问题，希望这一司法实践中所遇到的具体问题能与同行们共同探讨，更希望立法部门能尽快完善法律的规定，作出明确的司法解释，补充这一立法空白。