《空间与重大灾害国际宪章》述评

《空间与重大灾害国际宪章》述评

刘丹丹

刘丹丹（黑龙江旅游职业技术学院，黑龙江哈尔滨150000）

摘要：从制定、宗旨、特点、启动情况等方面对空间与重大灾害国际宪章作简要述评。

关键词：《空间与重大灾害国际宪章》；宗旨；特点

空间技术的发展为人类预防、减轻和管理灾害提供了重要的工具。通过卫星获取的空间数据固然对人类面对灾难具有重大的意义，但究竟如何对日益增长的空间数据的分享和利用，仍面临着来源于政策、法律及伦理等各方面的挑战。《空间与重大灾害国际宪章》，其全称为《在发生自然和技术灾害时协调使用空间设施的合作宪章》（英文表示为CharteronCooperationtoAchievetheCoordinatedUseofSpaceFacilitiesintheEventofNaturalorTechnologicalDisasters，以下简称“宪章”）《宪章》在面对灾害如何分享和利用空间数据加强国际合作为人类共同利益服务方面，起到了典范作用，充分体现了对人类共同利益价值的尊崇。《宪章》除序言外，主要包括八章内容。分别是定义、宪章的目的、合作组织机构、成员方的义务、相关机构、宪章的加入程序、宪章的生效、终止和退出程序、宪章的实施。

1《宪章》的制定及签署

《宪章》是由欧空局（ESA）和法国空间局（CNES）在1999年7月奥地利维也纳召开的联合国外空委第三次会议（UNISPACEIII）后发起的，在外空委第三次会议上，利用空间技术来解决全球和区域性的问题作为议题被大会讨论，同时大会还讨论了对发展和利用空间技术进行国际合作等议题。2000年10月20日加拿大空间局（CSA）签订了宪章。宪章于2000年11月1日正式宣布实施。

截止到目前，《宪章》共有10个成员方。这10个成员方除欧空局（ESA）、法国空间局（CNES）和加拿大空间局（CSA）外，按加入宪章的时间顺序依次为：2001年美国国家海洋与大气管理局（NOAA）、印度空间研究组织（ISRO）；2003年阿根廷空间局（CONAE）；2005年日本宇宙航空研究开发机构（JAXA）、美国地质调查局（USGS）、灾害监测国际图像公司（DMC，包括阿尔及利亚空间技术中心、尼日利亚国家空间研究与发展局、土耳其Tnbitak_BILTEN、英国国家空间中心（BNSC）和萨瑞卫星技术有限公司）；2007年中国国家航天局（CNSA）。从《宪章》现有的10个成员方来看，他们并非来自共同的区域，并且同其他国际性的文件不同的是宪章的成员方并非主权国家，而是国家的空间机构和国家或区域性的空间设施运营方的。这一实际符合宪章的有关精神，宪章第六章第一条明确规定：“当事方意图鼓励尽可能广泛的国家空间机构和国家或区域性的空间设施运营方的加入到宪章。”

2《宪章》的宗旨

根据《宪章》的规定，《宪章》旨在促进利用空间设施管理自然灾害和人为灾害方面的国际合作。《宪章》所建立的国际减灾合作机制通过利用其成员机构提供的卫星资源，向受到自然或人为灾害侵袭或很可能受到即将发生的灾害侵袭的国家和地区提供数据和信息，以协助受灾国对灾害进行预测和评估。

早在1976年《外空条约》第一条便开宗明义地规定,探索和利用外层空间，包括月球与其他天体在内，应本着为所有国家谋福利与利益的精神，不论其经济或科学发展的程度如何，这种探索和利用应是全人类的事情。《宪章》所追求的目的应当说是对《外空条约》所蕴含的外空活动应为全人类共同利益原则和国际合作原则的一种切实的执行。同时《宪章》的宗旨也体现了联大于1986年通过的《关于从空间遥感地球的原则》和1996年通过的《关于开展探索和利用外层空间的国际合作促进所有国家的福利和利益并特别要考虑到发展中国家的需要的宣言》这两个重要决议中所共同强调的空间国际合作原则。

3《宪章》的性质及地位

通过同现行的国际空间合作体制进行比较，我们可以发现宪章作为国际性的文件具有很强的多边性、开放性和创新性。首先，宪章所建立的合作机制属于跨区域的多边合作，其现有10个成员方就分布于欧、美、亚、非四大洲。其次，目前国际社会建立的国际空间合作机构主要包括三类，即：联合国及其专门机构、政府间组织和非政府组织。①从宪章目前的10个成员方来看，绝大部分是政府机构，但不能因此就认为该宪章属于政府机构间组织，因为根据我们前述宪章的相关规定和现有成员方的构成，除了国家空间机构外国家或区域性的空间设施运营方也是可以加入宪章，从中我们不难发现宪章具有很强的开放性，而这种开放性是目前其他的国际空间合作机制所不具有的，可以说这是宪章对现有国际空间合作机制的一个创新。

4《宪章》建立的合作机制的特点

4.1参与方的广泛性。根据《宪章》第1条、第3条和第5条的规定，宪章具有四类不同的参与者，即宪章当事方（签署宪章的机构和外空设备的运营方）；附属的团体（宪章当事方所属国或作为宪章当事方的国际组织以及欧空局的成员国中参与救援、防卫、安全及其他服务的团体）；合作团体（欧盟、联合国人道主义事务协调局以及其他获承认的政府间和非政府间组织、国际组织等）；受益团体（在灾难中受益的团体）。值得一提的是2003年7月联合国外空事务委员会正式成为该宪章的合作方，这就使整个联合国框架内的所有成员国都能参与宪章的活动并从中受益，这无疑会使宪章具有更加广泛的影响力。

4.2自愿和无偿性。根据宪章第4条的规定，成员方以自愿的形式相互合作，提供由他们各自的地球观测站或遥感卫星所收集到的数据，使这些数据和经处理的信息尽快可供正在受灾害影响或面对潜在灾害的国家使用，并同意不收费用或至少在相关国家之间没有资金交换。

4.3缺少义务和责任性。《宪章》既然不属于条约，自然也就不必遵循“条约必守原则（pactasuntservanda）”。在宪章虽然对成员方义务的内容作出规定但这些义务并非强制性的义务,宪章在第四章开端明确指出各缔约方本着最大的善意进行合作，即对缔约方而言并没有法律义务严格遵守宪章的目的和宗旨。在灾难救助活动上各缔约方所要尽的责任只是尽最大努力，而没有明确的强制性义务。同时该宪章也并未就缔约方在提供不正确或错误信息时需要承担的责任做出规定。然而通过宪章执行秘书处定期公布的报告可以发现实践中在信息的提供方面是有问题存在的，这一问题目前集中体现在信息提供的迟延，而宪章对此并未最出任何相关的规定，这也可以说是宪章的有待完善之处。

4.4定期的报告与信息交流制度。《宪章》的执行秘书处负责该宪章组织的有关管理工作,宪章组织的每个成员在由宪章组织全体成员组成的宪章董事会的监督下具有完全的执行功能。执行秘书处定期会对宪章的运行情况作出报告，截止到目前共作出六份报告。在报告中不但对宪章的执行情况进行了介绍和评估，并且对执行过程中发现和产生的有关问题进行了分析和总结，可以说这一做法彰显出了宪章组织及宪章本身的务实性，同时也为宪章机制不断地进行自我完善和发展起到了积极的作用。

5《宪章》的启动情况

《宪章》在正式宣布投入运作以来，从2002年2月4日至2011年2月22日共启动了300多次向有关受灾国家和地区提供了针对洪灾、滑坡、地震、林火、飓风、火山等灾害的数据支持，其中2007年启动了43次，占当年发生灾害总数（405次）的近十分之一。

我国作为空间大国一直积极参与空间领域的国际交流与合作。中国国家航天局（CNSA）自2007年5月24日正式成为宪章成员方以来，截止到目前，共启用了十次《宪章》所建立的减灾合作机制，得到了来自于《宪章》成员方和其他相关机构提供的大量卫星数据资源，这些宝贵的空间信息为救灾工作提供更多的决策支持。《宪章》的签署，在满足我国部分重大灾害管理实际需要的同时，将进一步扩大我国在国际空间合作的领域，提高我国在亚太地区和国际社会的影响。

注释

①贺其治.外层空间法[M].北京：法律出版社，1991：267-281.