PPP项目持续改进绩效评价标准实证研究

PPP项目持续改进绩效评价标准实证研究

刘宝全

洛阳昊盛资产评估事务所河南省洛阳市471000

摘要：PPP模式可以理解为一系列项目融资模式的总称，更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值。PPP项目绩效评价是在项目确定采用PPP模式之后，从项目利益相关者的需求出发，考虑项目环境、运营能力、技术管理、可持续发展等因素，从项目运行的过程、结果、影响等方面进行全面、客观地评价。

关键词：PPP项目；绩效评价；标准实证；

PPP项目绩效评价的开展不仅有助于理清政府与市场边界，提高财政资金使用效率，而且有助于改善PPP项目管理，提高项目运营效率。

一、PPP项目绩效评价意义

我国针对PPP项目的评价主要包括财政承受能力论证、物有所值分析和项目绩效评价，其中项目绩效评价是在开展财政承受能力论证和物有所值分析基础上对PPP项目进行的全面绩效评估论证，贯穿整个项目生命周期，对规范和改善政府参与PPP项目的行为，推动政府职能转变，促进PPP项目的顺利开展有着重要意义。具体如下：首先，有利于政府改善公共服务，建设服务型政府。PPP模式一方面强调政府和社会资本之间的合作，二者是地位平等的合作主体；另一方面PPP模式具有涉及主体多、项目周期长、资金需求大等特点，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起。因此开展PPP项目绩效评价，有利于理顺政府和社会资本之间的权利和义务，理清政府和市场的边界，推动政府转变职能，进而建设服务型政府。其次，有利于提高财政资金使用效率，降低政府风险。在对财政可承受能力、项目可行性综合评估的基础上开展PPP项目绩效评价，有利于改善政府支出绩效，提高政府资金使用效率，降低政府参与PPP项目中因信息不对称所造成的风险损失，规范政府行为，建设法治政府。

二、持续改进绩效评价标准的建立

PPP项目的绩效评价标准应当满足两方面的要求。首先，应当反映PPP项目在不同阶段的项目需求。其次，应当反映不同利益相关者的需求。因此，本文在四维度项目绩效评价标准的基础上，通过大量的文献综述和深度访谈，提出了适合于PPP项目过程绩效评价和持续改进的五维度项目绩效持续改进标准。提出了适合于多领域的四维度项目绩效评价标准。此标准包括了能够反映项目效率的短期目标（即满足设计目标）、反映顾客或者项目相关方利益的中期目标、反映企业成功的长期目标以及对社会长远影响的超长期目标。此标准涵盖了对项目绩效的客观评价，充分考虑了项目相关方的利益，全面考虑了企业的发展，同时也兼顾了行业发展的需要，与PPP项目的多参与者特性和长期性相匹配，适于PPP行业借鉴和利用。在此基础上，本研究综合考虑PPP项目的基本特点，通过对专业人士进行深度访谈，提出既能体现PPP项目实施重点阶段的项目特征、又能反映不同利益相关方需求的五维度项目绩效持续改进评价标准体系——即反映项目设计目标满足程度、最终用户获益程度、社会资本获益程度、公共部门获益程度和模式发展前景的五维度绩效评价体系，PPP项目的实施包含了决策、设计、建设、运营和移交五个阶段。其中决策阶段、设计阶段、建造阶段既决定了项目走向，也形成了项目实体。尽管此阶段持续时间不长，但是在PPP项目全生命周期中作用极大。此阶段重点反映了PPP项目的短期目标，即项目的设计目标。运营阶段作为PPP项目最为重要的一个阶段，不仅持续时间较长，而且也是社会资本代替公共部门发挥作用的主要阶段。此阶段中社会资本提供服务、获取收益，公共部门对服务质量进行监督和管理，而最终用户则享受社会资本与公共部门合作带来的优势。此阶段重点反映了PPP项目的中期目标，需要权衡并分别评测公共部门、社会资本及最终用户的满意度水平。PPP项目的顺利移交代表了PPP项目的阶段性胜利，而移交后的长期持续运营则是PPP模式得以顺利推进的基础。此阶段重点反映了PPP项目的长期目标。综合考虑PPP项目实施阶段的划分以及项目利益相关方的需求，本研究最终形成包含5个潜在变量和21个观测变量的绩效评价标准体系。

三、实证研究

1.问卷调查。为了验证五维度项目绩效持续改进评价标准体系的合理性和适用性，研究采用电子问卷方式进行数据收集，共发出问卷552份，回收有效问卷79份。问卷回收率为15.1%，高于国际上PPP模式研究的平均回收率，基本能够满足研究需要。问卷由三部分组成：第一部分为基础信息调查，主要了解问卷参与者的职位、PPP项目经验等。第二部分为问卷正文，主要了解问卷参与者对项目绩效评价标准的认知程度。本部分内容采用Likert五级量表来衡量问卷参与者对每一题项的赞同程度。完全不同意为1，完全同意为5，2、3、4分别表示不同意、保持中立和同意。为保证问卷参与者能够真实有效地表达个人意见，量表同时使用了正向题目和反向题目。第三部分为开放式问题，主要了解问卷参与者对五维度绩效评价标准的看法。

2.数据分析方法。鉴于模型中所有变量都为潜在变量，且每一潜在变量都可用多个观测变量来衡量，结构方程模型（SEM）被引入到研究中进行估计检验。SEM中测量方程主要用于描述潜在变量和观测变量之间的关系，而结构方程主要用于描述潜在变量之间的关系。测量方程的验证和结构方程的修正可通过验证性因子分析（CFA）和路径分析共同实现。SEM集合了因子分析和路径分析的优势，不仅能够同时处理多重变量，辅助分析变量间的相互关系，而且也允许测量误差的存在，能够有效反映模型因子间的关系，比其他统计方法估计模型更准确。尽管LISREL、AMOS、EQS等都可用于SEM分析，本研究采用AMOS进行分析。相比而言，AMOS界面更加友好，使用更加方便。

3.结果讨论。（1）潜在变量间的共变关系。结果表明满足设计目标和模式发展前景良好两个维度关系最为密切。PPP模式得以持续推广应用的前提是模式的推广能够满足项目的基本需要，而项目最基本的需求是其实施能够满足设计目标。同时，满足设计目标与最终用户获益之间的关系也非常密切。设计目标的拟定是基于最终用户的现实需要，只有满足了设计目标的PPP项目，才能够满足最终用户的基本需求。当然，PPP模式在中国的推广应用离不开项目各相关方的共同努力，只有各方都有所收益，PPP模式才可能进一步推广应用。最终用户获益了，公共参与者参与基础设施建设就是有效的，基础设施提供的时间较短，质量较好。最终用户获益程度与设计目标联系紧密。（2）测量变量与潜在变量间的因果关系。就满足设计目标而言，项目满足成本目标对设计目标的满足程度影响最大。这说明PPP项目总体上难度不大，一般社会资本均有可能完成项目实施，但是项目成本控制最为关键。从社会资本获益角度看，社会资本更关心其能否在PPP项目的参与中提高社会声誉。由于中国目前处于PPP模式应用的初级阶段，社会资本经常牺牲短期利益以期获得未来的长期利益。社会资本获得长期利益的前提就是能够获得更多的与公共部门合作的机会。只有在PPP项目的参与中获得良好的声誉，社会资本才可能在未来的PPP项目竞争中处于有利地位，也才有可能为自身争取更多的权益，获取更多的利益。就公共部门获益而言，公共部门更关心基础设施服务提供的时间。社会资本的参与减轻了公共部门的工作强度，公共部门不需要组建额外的项目班子，节省了很多前期准备、筹建时间，可以有效加快基础设施建设的实施。就模式发展前景而言，PPP模式的推广应能促进当地经济发展。这说明PPP模式能够有效促进项目实施地的经济发展，可作为各级政府发展经济的一个重点。

结语：

PPP项目实施过程中，项目各相关方应分阶段对项目绩效进行评价，发现问题，及时采取措施进行修正，以保证PPP模式的长期、稳定发展。

参考文献：

1.赵忠坤.2015.PPP（公私合营）项目的绩效评估研究[D].云南大学。

2.贾康、孙洁.2016.公私伙伴关系(PPP)的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，10

3.袁竞峰，季闯，李启明.国际基础设施建设PPP项目关键绩效指标研究[J].工业技术经济，2017（6）：109-120.