城市总体规划实施评估方法的改进研究

城市总体规划实施评估方法的改进研究

王月

银川市城市规划设计研究院有限公司750001

摘要：当前城市发展条件与社会经济发展背景均发生了较大变化，国家“十三五”发展拉开序幕，经济社会转型发展在即，有必要在新形势下科学总结总规实施的基本情况，对规划实施效果及现状发展存在的问题进行深层解读，为赤峰市在新形势下发展及下一步城市总体规划的修编提出建议。

关键词：城市；总体规划；实施；评估

1我国总规评估工作呈现三大阶段

1.1早期探索中“力有未逮”

早在1984年国务院颁布的《城市规划条例》就要求“城市人民政府定期检查总规的实施情况，每五年向城市人大和总规批准机关做出报告”。虽然没有明确提出“总规评估”的概念，但很准确地点明了这项工作的本质与目的—检查总规实施情况，做出报告以备后续调整。但直至20世纪末的十余年间，我国处于城镇化加速起飞阶段，“重编制轻管理”的现实情况致使这一期间的总规评估工作未能充分开展。囿于城市发展阶段和评估技术方法的历史局限，早期的总规评估工作无法得到充分贯彻，评估内容通常不会作为独立成果出现，而是在总体规划编制的说明书或专题中有所涉及，以规划回顾或总结的力一式对实施结果进行简要对比与评价，在技术深度和工作意义上都有较大的不足。

1.2先锋城市的“百花齐放”

进入21世纪以来，学界业界通过相关研究对国外规划评估进行了引入与介绍，指出了总规评估的重要性。一些建设基础好、技术实力强的大城市为了应对发展需要，开始探索总规评估工作。例如深圳在2001年通过《深圳市城市总体规划检讨与对策》开展了对%版总规的检讨与调整工作，其后广州、上海、杭州、天津等城市均各自结合自身特点与需要，进行了总规评估工作。但该时期多为各个城市自下而上的尝试，因此整体呈现出多元多样的局面。各个城市从自身评估的意义和内涵人手，对评估形式、内容和技术方法进行了有益的探索，逐渐形成了初步的技术共识，2008年出台的《广东省城市规划实施评估技术要点》就是其中的典型代表。这一时期的探索工作为后续总规评估工作的法定化、系统化做了较好的铺垫。

1.3法定要求下“蓬勃发展”

2008年《城乡规划法》明确对总规评估提出了要求，其后2009年《规划实施评估办法(试行)》(以下简称《办法》)出台，总规评估被正式纳人城乡规划法定工作的序列之中，在全国范围内全面展开。一方面，吉林省、黑龙江、重庆市等多个省份下发了关于总规评估的地方性指导意见，对所辖城市的总规评估工作提出要求;另一方面，各级城市开始按照法律规定相继开展总规评估工作。在评估实践工作的推动下，期间对总规评估的理论和研究也迅速增多，不仅在系统上进一步突出了总规评估的价值与意义。

2评估作用

2.1相关法律法规所赋予的作用

相关法律、法规赋予总规实施评估拥有论证总规修改的必要性、保证总规修改的连续性的作用。首先，《城乡规划法》第四十七条表明:经评估确需修改规划，是组织机关方可按照规定的权限和程序修改省域城市体系规划、总规的五种情形之一①。可见，总规实施评估是作为法律强制规定的修改总规的前提和基础工作而存在的。论证总规修改的必要性显然是总规实施评估的重要目的之一。其次，《城市总体规划实施评估办法(试行)》第十三条要求:城市人民政府在总规实施评估后，认为总规需要修改的，要结合评估成果就修改的原则和目标向原审批机关提出报告。这表明总规修改应避免“新计划综合症(NewPlanSyndrome)”———规划不断重做或更新，而不考虑原先规划的执行情况，要考虑现行总规规划所认定的重点问题的解决情况和所提出的发展目标的实现状况，延续尚未解决但还应解决的问题，保留尚未实现但还应实现的目标，保证总规实施评估对新一版总规的指导作用，体现公共政策的连续性。

2.2完善评估体系应具备的作用

从完善总规实施评估体系看，要求总规实施评估能够提高总规修改的实施性、把握总规修改的方向性。我国初步建立起的由执行评估和评估构成的动态与静态相结合的常态化总规实施评估体系，具体是通过以年度监测、绩效提高和实施终结为目的的三种总规实施评估来运行的。年度监测型总规实施评估，主要根据规划行政管理部门的年度实施计划的完成情况来分析总规实施绩效和存在的问题，并以规划目标为导向提出下一步总规实施策略与建议。绩效提高型总规实施评估，评估期限一般为5年，通过对总规实施结果的考量及时总结和发现既有规划的有效性和优缺点，为总规的下一步实施提供可靠依据。年度监测型和绩效提高型总规实施评估相互配合，但是仅仅实现了对部分实施时段总规实施进行了动态化评估，并对总规实施的阶段性绩效进行了总结。总规实施评估不仅要评估最后一次绩效提高型总规实施评估后的总规实施绩效，从而对现行总规的实施进行完整的动态化评估;而且要综合考察本版总规实施绩效和存在问题，为提高新一版总规的实施性寻求对策;还要加强研究城市发展趋势、预判城市发展前景，识别现行总规可延续到新一版总规中的合理内容，把握好总规修改的方向性。

3城市总体规划实施评估方法的改进

3.1增强城市规划实施评价的动态研究

目前，我国的城市规划实施评价多停留在单纯的静态分析上，选取某单一年份的实施情况进行评价，但由于规划期限的时效性，使得部分实施评价结果的指导性和前瞻性不强，对未来城市规划的参考和指导作用也相对有限。鉴于此，在城市规划实施评价过程中，可以适当拓展评价介入的时间点，从仅对规划时点性和阶段性的评价扩大到对规划全部过程的评价，加强规划执行过程的动态监测，提升城市规划实施管理工作的主动性、积极性，及时协调方案设计与实际变化之间的矛盾，实现土地资源的最优化利用。

3.2加强城市规划实施评价的制度建设研究

由于我国的城市规划实施评价制度建设起步较晚，建设相对不完善，尤其在公众参与的广泛性和规划监管的透明性建设方面存在较大不足，使得评价结果的科学性、民主性和权威性不能得到有效保证。因此，在评价过程中，可以广泛吸收社会各阶层尤其是弱势群体的建议，确定广大人民群众在评价中的首要地位，增强各群体的社会责任意识;同时，可从法律源头、上下合作、群众参与方面加强改进，调动一切可调动之力量，健全我国的城市规划实施评价体系，保障评价工作的公正性、透明性、严谨性和权威性。

3.3加大城市规划实施评价的技术开发研究

应用GIS技术构建一套城市规划实施评价的信息系统，实现规划成果的数字化管理，使得评价的可操作性、精确度、效率水平大大提高。GIS技术的应用突破了原有构建“综合评价指标体系”的评价方法，从空间定位分析的角度实现评价方法上的创新，在城市规划实施评价应用中展现出巨大的发展前景。同时，作为新生事物，还须进一步调整和完善评价指标体系，丰富规划实施定位评价模型，使GIS评价方法更具有普适性。加强3S技术、数据库技术等相关领域的技术联合，构建土地利用类型信息感知、土地定位与数据分析、综合处理为一体的多功能综合应用技术系统，为未来城市规划实施评价提供丰富的基础信息资料。

4结语

从规划本身看，规划实施评估应是规划过程的一个有机延续，是一个校验、校准过程。在城乡规划公共政策属性越来越突出的背景下，总体规划实施评估的重点也要向规划的强制性内容，即公共服务设施、道路交通、市政基础、绿地生态等需由政府提供的基础性服务方面转变。规划的实施评估工作，并非用数据来评判一个规划的好坏，而是为解决城市发展过程中规划编制和规划实施管理中存在的问题，为城市总体规划动态更新和有序实施提供支撑。

参考文献：

[1]马璇,张一凡.我国城市总体规划实施评估工作评析及建议——基于省市调研的若干思考[J].规划师,2016,32(03):34-41.

[2]解瑶,张军民,单建树.近五年我国城市总体规划实施评估研究综述[J].江苏城市规划,2016(05):18-22+42.

[3]陆华.战略转型下的城市总体规划实施评估初探——以连云港市为例[J].淮海工学院学报(人文社会科学版),2016,14(08):97-100.