中美基层群众自治制度的比较

中美基层群众自治制度的比较

杨申

（湖南工业大学）

美国乡镇自治已具有两百多年的历史，是世界范围内乡镇民主政治的重要模式之一。中国与之相对应的基层群众自治制度从建国初期到现在，对我国的民主化进程起到了重要作用，但也存在一些问题。

美国的乡镇是真正独立的,自行处理本乡镇的一切事务。乡镇只是对于涉及全州的公共事务需要尽到自己的职责,例如收税、执行统一的治安条例等等等。乡镇权力的范围非常明确。

在中国，村民委员会不是独立的，而是成为乡镇政府的行政力量的延伸，成为乡镇政府的附庸。这正是一些学者所说的“附属行政化”的问题。村委会和乡政府之间的权力划分不明确，从法律的角度看，《村民委员会组织法》的规定乡镇政府应向村民提供指导，但这很难定义，很大程度上被乡镇当局曲解为领导关系。乡镇政府对村民自治的控制主要是通过以下方式实现的:

操纵选举。由于《村民委员会组织法》关于民主选举的规定存在漏洞,乡镇会通过控制村民选举委员会、在村民中间“酝酿”候选人等方式左右选举结果。

确定村干部的薪资标准。这样,乡镇就掌握了对村干部的经济收入的决定权,从而加强了对村委会的控制。

任命村党委书记。我国《村民委员会组织法》规定中国共产党在基层组织建设中应该发挥领导作用，而村党委书记是由乡镇任命的,党委书记又能领导村委会主任,那么实际上村委会的权力就受到乡镇的领导。

在美国早期的乡镇自治中,“行政委员”主管乡镇自治的许多行政权。选民每年参加乡镇选举，选出自己的管理委员会成员和其他乡镇官员。

因为我国行政村人口规模较大，居住分散，故《村民委员会组织法》没有规定选举村委会必须由全体选民参加的，该法规定村委会成员任期3年。虽然宪法和《村民委员会组织法》都明确规定村委会主任及委员均由民主选举产生,国家对农村民主选举极为重视,但是民主选举还是存在一些问题:

村民选举委员会。村民选举委员会本来是由村民选举产生的,组织村委会换届选举的机构,是政治中立的独立组织。但是乡镇却通过派出干部领导村民选举委员会等方式破坏了村民选举委员会的独立性。实际上为乡镇左右选举结果提供了便利。

点票。一些地方的民主选举没有严格执行公开点票唱票的原则,这也给选举作弊提供了更大的可能。

委托投票。部分选民在选举中因为各种原因委托他人代理投票,这种情况在农村选举中十分普遍,甚至有一个人投一二十张票的情况,而且这种委托没有经过一定的法律程序,使得选票极有可能无法体现选民个人的真实倾向。

以上因素导致选举的结果很难准确地反映选民的政治意图,容易滋生选举过程中的贿选、作弊,使得选举的民主性、公平性打了折扣,也就破坏了村民的自我管理[1]。

美国早期的乡镇自治,州、县的行政官员都无法领导、指挥乡镇官员的行动,乡镇的权力独立且强大。那么,用什么来统领社会,防止过度自治化呢?是法制。在新英格兰地区，“立法几乎影响到行政”。法令规定了村庄和乡镇自治的所有细节，不但有原则性规定，又有具体的操作方法的规定，严格明确乡镇官员大的权利和义务。同时，通过设置的法官和地方法院系统，乡镇官员来执行任务的范围内，行使完整的法律监督权，使其不敢偏离正常的工作轨道。因此，托克维尔说,“在美国,行政命令一般被司法判决所遮掩，行政权有如藏在树林后的身影观察整个社会”。为了保证独立的美国乡镇自治行政权，巧妙地在行政权与司法权中转换，同时保持国家和社会的统一。在中国，对村民自治的控制，主要是靠乡镇政府的指导，乡镇和村民委员会，村民委员会管辖权的具体责任不明确，且没有详细的立法，因此很难依靠司法手段对村民自治进行规制,乡镇在利用行政权力控制农村时没有太多的顾忌和限制,这很大程度上破坏了村民的自治权。

从以上三个方面的比较来看,美国乡镇自治的优点是:真正独立,能够自行处理本乡镇除司法以外的一切事物；可以通过居民大会直接行使民主权利,选举行政委员与官员；法令规定了村庄和乡镇自治的所有细节，不但有原则性规定，又有具体的操作方法的规定，严格明确乡镇官员大的权利和义务。而我国基层群众自治制度在这三个方面存在以下缺点：村委会和乡政府之间的权力划分不明确；乡镇组织通过派出干部领导村民选举委员会等方式破坏了村民选举委员会的独立性；对村民自治的控制，主要是靠乡镇政府的指导，乡镇和村民委员会，村民委员会管辖权的具体责任不明确，且没有详细的立法，相关制度亟待完善。

对于如何解决当前村民自治的问题,学界提出了非常多的建议。在笔者看来,美国早期的基层民主实践对于当前我国村民自治有非常大的借鉴价值。在解决村民自治的瓶颈问题上,应该具备这样一个中心思路,那就是对村民自治减少行政干预,代之以法律手段实现对农村的控制和协调。具体点讲,包括以下三个方面:

1.彻底厘清基层政府同村民委员会的关系。基层自治可能产生两种倾向,一种是附属行政化,另一种是过度自治化。中国村民自治的问题,主要是前者。客观地讲，由于农村经济，社会，体制等原因，乡镇政府的控制和干预是很有必要的。例如上文所提到的压力型体制,短期内难以改变。自治与控制的矛盾在一定时间内将继续存在,那么现在能够办到的是,找到一个使得两种力量相互协调的平衡点。应该彻底厘清基层政府和村民委员会的关系,划定政府和村委会的权限,更明确地界定村党委书记同村委主任的权限范围。对农村事务的详细分工的需要，属于村民自治范围内的事务，政府无权干涉。让政府官员和自治组织在明确的权力范围内行事,减少和消除权力越位与缺位。

2.完善村民自治的法律制度，为村民自治实践提供法律保护。上面所反映的村民自治的问题,很大程度上是法制不健全和法律没有得到严格的贯彻所致。基层民主的发展应该有这样一个趋势,那就是对农村的控制逐渐由司法手段取代行政手段。法律在明确规定了基层政府的权限,使得行政权力逐渐退出农村治理的同时,需要用司法权力去填补行政权力退出所留下的空白。简单地讲,既然村委会由村民选举产生,那么他们只有惧于选民,只对村民负责而免受行政的领导。那么,对他们的控制应该以司法程序为主。总体来讲,这个法律体系应该起到三个方面的作用。第一,实现国家对农村的管理和控制。明确规定村民自治组织应该履行的义务、执行的法律。第二,明确政府机构对于村民自治的权限,限制行政手段对村民自治的干预,使自治权真正归属于村。第三，实现农民对村委会的监督，保证民主选举，民主决策，民主管理和民主监督，使自治真正属于人民。

3.强化乡镇人大的职能。美国乡镇居民大会或居民代表大会对乡镇自治的良好运行发挥着至关重要的作用，甚至可以说是美国乡镇自治的基石。然而，目前中国乡镇人民代表大会在乡镇政权组织结构中相对较弱，未能有效地行使宪法所赋予的对乡镇干部任命、监督和罢免的权力，同时，对乡镇预算的审议基本上也是走过场，乡镇的最终决策权实际上掌握在乡镇党委和政府手里。要树立乡镇人大的权威，强化乡镇人大的职能，首先，要理顺乡镇党委、政府同人大的关系。人大在工作中要贯彻执行党的路线、方针和政策，党委要支持人大的工作，维护人大的权威，认真研究和帮助人大解决其工作中遇到的实际问题。乡镇人民政府要自觉地接受人大的监督，主动配合人大的工作，凡属人大职权范围内的事项，比如，乡镇预算，必须主动报请人大审议、批准。乡镇人大的决议和决定，乡政府要认真贯彻和执行。

作者简介：杨申（1991-），男，湖南邵阳人，硕士在读，无单位，研究方向:刑法。