关于政府方发起的PPP项目前期工作规范性开展梳理

关于政府方发起的PPP项目前期工作规范性开展梳理

吴小平

浙江省安吉经济开发区管理委员会浙江省湖州市313300

摘要：经历了2017-2018年PPP项目融资难、综合信息平台项目库清理等一系列经济、政策的“寒冬期”，PPP项目通过约束与锤炼正朝着规范化、可持续化的高质量方向发展。工程建设领域，在党中央、国务院推进政府职能转变、深化“放管服”、优化营商环境等改革举措之下，进一步精简了工程项目审批环节和事项，提升了工程建设效率。本文结合当前工程建设领域的相关政策和改革就政府方发起的PPP项目前期工作规范性开展进行探讨与梳理。

关键词：PPP项目；规范性；工程建设项目；审批流程

一、财政角度的PPP项目全生命周期阶段划分及规范性的前期工作

1、全生命周期阶段划分

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）中明确了PPP项目全生命周期的概念，即项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期。并将PPP项目全生命周期划分为五个阶段，分别是①项目识别：项目发起、筛选，物有所值评价和财政承受能力论证。②项目准备：管理架构组建，实施方案编制与审核。③项目采购：资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署。④项目执行：项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付、中期评估。⑤项目移交：移交准备、性能测试、资产交割、绩效评价。

2、项目入库

《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金【2015】166号）中明确规定：所有PPP项目必须列入项目库。《关于印发政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》（财金【2017】1号）中明确了列入项目库的PPP项目全生命周期的五个阶段每阶段应当公开的PPP项目信息的具体内容。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号）将“按规定纳入全国PPP综合信息平台项目库，及时充分披露项目信息，主动接受社会监督”纳入规范的PPP项目应当符合的基本条件之一。《浙江省财政厅关于印发浙江省PPP项目入库指南（试行）的通知》（浙财金【2018】27号）规范并明确了浙江省PPP项目入库审核流程，主要有①入库申请：市、县（市、区）财政局根据财政部相关要求登录PPP综合信息平台录入项目信息，提请上级审核。其中区财政局还需提供设区市财政局出具同意项目实施及为区财政局财政支出责任兜底承诺书。②项目审核：省财政厅组织专家进行评审，一般安排在每月中旬进行。③提交财政部PPP中心：省财政厅于月底前线上提交财政部PPP中心。④入库发布：财政部PPP中心次月审核通过后，一般于每月下旬发布。

3、从财政角度看待规范性的PPP项目前期工作的基本内容

以政府方发起PPP项目为例简要梳理规范性的前期工作，即项目识别、项目准备、项目采购及部分项目执行阶段（领取施工许可证之前）的基本内容。

项目识别阶段。《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金【2016】92号）规定：政府方发起PPP项目的应当由行业主管部门提出项目建议，由县级以上人民政府授权的项目实施机构编制项目实施方案，提请同级财政部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。项目实施机构可依法通过政府采购方式委托专家或第三方专业机构，编制项目物有所值评价报告。各级财政部门应当会同同级行业主管部门根据项目实施方案共同对物有所值评价报告进行审核。经审核通过物有所值评价的项目，由同级财政部门依据项目实施方案和物有所值评价报告组织编制财政承受能力论证报告，统筹本级全部已实施和拟实施PPP项目的各年度支出责任，并综合考虑行业均衡性和PPP项目开发计划后，出具财政承受能力论证报告审核意见。

（2）项目准备阶段。取得政府方授权文件，包括对实施机构、PPP项目合同的政府方签约主体、政府方出资代表（如有）等的授权。取得经审核通过的项目实施方案（含同级人民政府对实施方案的批复文件）。按经审核通过的项目实施方案验证的物有所值评价报告（如有）。按经审核通过的项目实施方案验证的财政承受能力论证报告（如有）。

（3）项目采购阶段。主要是资格预审、项目采购、成立谈判工作组与社会资本方候选人进行谈判，预中标、成交结果公告，中标、成交结果公告及中标通知书发放，合同谈判并报同级人民政府同意签订PPP合同。

（4）项目执行阶段（领取施工许可证之前）。项目公司（如有）设立登记、股东认缴资本金及资本金实缴到位情况、增减资情况（如有）、项目公司资质情况（如有）。项目融资谈判、融资及融资交割。领取项目施工许可证，项目正式开工。

二、建设领域工程建设项目规范性的前期工作

《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）将工程建设项目审批流程主要划分为立项用地规划许可、工程建设许可、施工许可、竣工验收四个阶段。其中，立项用地规划许可阶段主要包括项目审批核准、选址意见书核发、用地预审、用地规划许可证核发等。工程建设许可阶段主要包括设计方案审查、建设工程规划许可证核发等。施工许可阶段主要包括设计审核确认、施工许可证核发等。竣工验收阶段主要包括规划、土地、消防、人防、档案等验收及竣工验收备案等。其他行政许可、强制性评估、中介服务、市政公用服务以及备案等事项纳入相关阶段办理或与相关阶段并行推进。

《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目，项目单位应当编制项目建议书、可行性研究报告、初步设计，按照政府投资管理权限和规定的程序，报投资主管部门或者其他有关部门审批。《条例》发布后，国家发改委一位司级官员表示，如果PPP项目中涉及政府投资，包括资本金注入或者补助、贴息等方式，就必须适用《条例》，按照《条例》有关规定办理。

三、PPP项目前期工作规范性开展梳理

结合上述两个方面的相关规定，政府方参股的PPP项目前期规范性工作流程梳理如下：

政府方发起的PPP项目首先由县级或县级以上政府指定政府方实施机构，由其编制或委托编制项目建议书并取得项目建议书批复，编制可行性研究报告并取得可行性研究报告批复。然后同时开展两方面的工作：一方面编制PPP项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等并取得相关批复文件；另一方面办理选址意见书核发、用地预审、用地规划许可证核发等行政审批或许可文件。再则按照规定进行PPP项目入库申报、社会资本方采购，可同时（政府方负责委托勘察、设计）进行工程建设许可方面的工作，也可以由中标后的社会资本方进行工程建设许可方面的工作，具体要根据建设模式来定，取得建设工程规划许可证。待项目公司注册资本金按照约定到位、监理与施工企业确认、设计文件审核通过后办理建设工程施工许可证，项目正式开工建设。地震安全性评价在工程设计前完成即可，环境影响评价、节能评价等评估评价和取水许可等事项在开工前完成即可；可以将用地预审意见作为使用土地证明文件申请办理建设工程规划许可证；将供水、供电、燃气、热力、排水、通信等市政公用基础设施报装提前到开工前办理，在工程施工阶段完成相关设施建设，竣工验收后直接办理接入事宜。

参考文献：

1、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金【2014】113号）；

2、《关于规范政府和社会资本合作综合信息平台运行的通知》（财金【2015】166号）；

3、《关于印发政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法的通知》（财金【2016】92号）；

4、《关于印发政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台信息公开管理暂行办法的通知》（财金【2017】1号）；

5、《浙江省财政厅关于印发浙江省PPP项目入库指南（试行）的通知》（浙财金【2018】27号）；

6、《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》（国办发〔2019〕11号）；

7、《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金【2019】10号）

8、《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号）。