人大税收立法权缺失问题分析

人大税收立法权缺失问题分析

操礼昕/

操礼昕/安徽大学法学院

【摘要】在今年的两会上，人大税收立法权旁落问题走入了代表的视线。本文从分析税收立法权本就应属人大入手，通过揭示我国税收立法现状，研究人大税收立法权缺失的原因，进而提出人大收回税收立法权应采取的措施。

【关键词】人民代表大会；税收；立法权

在今年3月举办的全国人民代表大会上，针对国务院新出台的“国五条”中的“二手房交易差额征20%个人所得税”，全国人大代表著名编剧赵冬苓在小组发言表示，征税权应属于全国人大并提出了“关于终止授权国务院制定税收暂行规定或条例”的议案。在经过一天时间获得30余位全国人大代表的联名签署后此议案正式上交大会议案组。赵冬苓在接受采访时这样说道：“很多种税在推出之前，甚至连一个听证会也没开，一个通知就发出来了，这种情况在一个法治国家是完全无法想像的”。笔者认为，税收关系到每一个家庭，每一个公民的切身利益，如同西方古谚所云，在人的一生中，两件事是不可避免的，一个是死亡，一个是纳税。我们且不说中国目前有关税率、税基等的各项标准是否合理，关键点在于是由谁确定下来的。全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰也表示会认真地研究、分析大家的意见，回应公众的关切。

一、人大享有税收立法权的理论基础

根据税收法定主义原则，我们可以得出“有税必须有法，未经立法不得征税”。但是需要注意的是，这里的“法”仅为狭义上的法，即全国人大及其常委会制定的法律，并不包括国务院制定的行政法规，国务院各部门的行政规章以及各种规范性文件。因此，从法理角度说，税收立法权应该是属于全国人大的。再者，我国《立法法》第八条明确规定税收基本制度事项只能由法律来规定。更何况，我国是人民民主专政的国家，税收的本质是取之于民，用之于民。既然政府筹集大家的资金，是为了使国家机器能够有效运转，更好的向大家提供公共产品并且保障人民各项基本权利，那么征收的标准和数额，自然要先得到人民的同意。在我国目前代议制民主政体下，则是要经过全国人大的批准，只有这样才能保证税收的正当性和合理性。

二、我国税收立法的现状

2011年2月25日《中华人民共和国车船税法》在第十一届人代会常务委员会第十九次会议上通过，同年6月《个人所得税法》的修改决定在第21次会议上得到通过。原本这是非常正常的现象，但在中国由人大讨论税收的情况并不多见，像11年这样连着两次审议税收法律的更是少之又少。目前人大通过的税收法律除了前述两种外仅有《税收征管法》和《企业所得税法》，而与之相对的是，国务院涉税的暂行条例有二十多种，财政部与税务总局发出的涉税“通知”、“文件”、“细则”数以百计，其他由更低层级政府制定的罚款和收费文件则更是多如牛毛。让我们以目前众人热议的房价为例，从11年1月的重庆，上海试点开征房产税到同年10月重庆提出要扩大征税面再到今年前不久出台的“国五条”，我们应该思考，税收权乃国之重器，岂能“纷繁冗杂”、“朝令夕改”，更何况还不是全国人大来制定修改，而是一地方政府或国务院。

三、人大税收立法权缺失的原因分析

笔者认为，我国人大税收立法权的缺失不仅仅是历史上人大两次授权所导致，更多的是由于人们的税权观念有了偏差以及行政机关的权力膨胀。

首先，我们来简单介绍一下历史上人大对国务院进行的两次授权。第一次是在1984年第六届全国人大常委会第七次会议上，根据国务院的建议，决定授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式发布试行，再根据试行的经验加以修改，提请全国人民代表大会常务委员会审议。第二次是1985年，全国人大常委会又对国务院进行了一次更广泛的授权。虽然1984年的第一次授权已经于2007年十一届全国人大常委会第九次会议上被废止，但1985年的授权依然有效。我国《立法法》第九条又恰恰规定了人大及其常委会可以将有关税收等制度的立法权授予国务院。这也就为国务院频繁制定税收暂行条例提供了一个合法的理由和借口。

然后，人们对税权的本质没有认识清楚。可能是由于人大审议税收立法过少以及各级政府制定各种税收规范性文件过多，使得人们已经不觉得税收立法权是自己与生俱来的权利了。人们虽然对政府的“朝令夕改”有诸多不满，但更多的人好像已经习惯于政府的这种做法了。以至于，人大的税收立法权已经被架空近30年了，才刚有人大代表提出要收回税收立法权，这个本就属于人大的权力的议案。

最后，各级行政机关权力和欲望的膨胀。上个世纪80年代在税种分散零落、税制建设需求急切的背景下，人大将部分税收立法权授予了国务院。但是行政机关毕竟是执法机关，如果在相当长的一段时间允许执法机关同时兼有立法权，那么这一权力被滥用的危险就会被无限地扩大。税收立法权中蕴含着巨大的经济利益，一旦被行政机关滥用形成固有格局之后，想让其回归到最初状态时就困难重重了。正如李克强总理在今年3月17日上午答记者问时所言：“触动利益比触动灵魂还难。”

四、人大收回税收立法权应采取的措施

首先，树立人民正确的税权观念。由于受到传统文化和思想的影响，中国大多数普通民众的权利意识并不高，以为自己该交多少税给国家是由政府所支配的，个人无权异议。事实上，在法治国家，政府向民众征税是必须经过代议机关批准的，在我国即为全国人大。必须让人们意识到征税权是属于自己的，人大才有可能代表人民收回此权并行使。

然后，提高税法地位，清理简化税收法规。人大及其常委会应该尽快收回1985年对国务院的宽泛授权，将纷繁冗杂的各种法规规章进行清理，必要的部分上升为法律，不必要的应尽快废止，使行政机关丧失其扩张权力的“温床”。

最后，人大授权行政机关进行税收立法须保持在一定的界限之内。因为有关税收的征收等事项变化频繁，完全用法律的形式加以规定并不现实，实践中有必要将一些具体事项授权给国务院进行立法。但必须遵守以下规定：第一，人大的授权必须明确具体，包括委任的目的、具体的事项、国务院的立法权限范围和程度。第二，行政立法不可以增加人民的税收负担，增加人民负担的税收立法必须由全国人大进行。如果实践中有关税收事项的授权立法按这样的标准进行运作，相信行政机关的税收立法权会被控制在人大的手中。

【参考文献】

[1]崔皓旭著：《宪政维度下的税收研究》，知识产权出版社2010年版。

[2]银玉芝：朝令夕改的房产税是在滥用征税权载《沈阳日报》2011年9月27日。

[3]朱孔武著：《财政立宪主义研究》，法律出版社2006年版。