俄罗斯高等教育财政体制改革述论

俄罗斯高等教育财政体制改革述论

陈汉强

(厦门大学教育研究院福建厦门361005)

摘要:苏联时期,国家统筹高等教育经费的历史始于列宁时代,终止于斯大林时代。苏联高等教育财政体制明显的特征就是高等教育的国家计划性以及相应的指令性。独立后的俄罗斯高等教育改革面向市场经济。当代俄罗斯的高等教育财政体制形成多渠道、多元化的经费来源。目前,俄罗斯高等教育财政体制改革的经验值得我们吸收和利

用,可为我国高等教育的发展提供颇多借鉴。

关键词:俄罗斯;高等教育;财政体制

SummaryofHigherEducationFinancialSystempsTransforminRussia

ChenHanqiang

(ResearchInstituteofEducation,XiamenUniversity,Xiamen361005,China)

Abstract:DuringtheperiodofSovietUnion,thehistoryofgovernmentplanningofhighereducationexpensesbeganinLenin’stime,andendedinStalinpstime.Thesignifi2cantcharacteristicsoftheSoviethighereducationfinancialsystemareoftoomanygov2ernmentplansandcommandsinhighereducation.AftertheindependenceofRussia,thereformofhighereducationbegantofacethemarketeconomy.TodayRussiahasformedMulti-channelandpersifiedfundingsourcesinthefinancialsystemofhighereducation.Atpresent,theRussianexperienceinthefinancialsystemreformofhighereducationisworthyofourabsorptionandutilization,fromwhichwecanlearntodevelopourhighereducation.

Keywords:Russia;highereducation;financialsystem

中图分类号:G46文献标识码:A文章编号:CN53-1203/C(2009)3-0011

俄罗斯高等教育财政改革是俄罗斯教育改革的重要组成部分。苏联时期,政府实施单一的国家财政拨款,国家对高等教育经费统包统筹。苏联解体后的俄罗斯,高等教育改革中的市场趋向决定了财政投入多元化的必然趋势。自1992年以来,俄罗斯高校逐渐走出远离社会的“象牙塔”,教育投入上改变单一的国家财政投入,形成了以国家财政拨款为主导,收费教育、高等学校自身的创收、企业投资高校以及对高校的资助、世界银行教育贷款以及国外联合办学经费等多渠道投入相结合的财政体制。

一苏联时期的高等教育财政体制变革

苏联时期的高等教育体系是建立在以国家投资为主的财政投资基础之上的,因此,高等教育实行的是政府单一拨款的财政体制。无偿的高等教育始于列宁时代,终止于斯大林时期。[1]1918年列宁亲自起草了《关于俄罗斯高等学校招生问题的决议》,并签署了根据决议制定的《俄罗斯联邦高等学校招生章程》。规定凡年满16岁的公民,不分民族和性别,不限学历,不需入学考试,经组织推荐,均可免费到任何一所高等学校学习。作为年轻苏维埃的第一任最高领导人,列宁清楚地认识到知识对于管理国家的重要性。革命的成功,使一大批工人、农民干部成为各级政府的领导,战争时期的革命英雄主义在国家经济建设中的茫然无知制约了发展的步伐。经济建设急需年轻、有知识、受过高等教育的队伍,所以即使在国家经济整体上还处于极其困难的情况下,列宁还是决定实施全民族的免费高等教育。

斯大林时期随着国家政权的日趋稳定,在“赶超英美”的重压之下,政府感受到来自各个领域资金不足的压力。这样,吸引公民参与解决教育经费问题来支持社会主义经济建设的决策就产生了。1940年10月26日,最高苏维埃政府颁布了《关于在苏联中学高年级及大学实行有偿教育及助学金发放条例变更的条例》的第638号令。第638令明确规定:“由于劳动人民物质利益水平的不断提高和苏维埃国家将大量资金用于中学及高等学校的校舍建设、设备及日常经费开销,苏联最高人民委员会认为劳动人民有必要部分地承担在苏联中学及大学的学习费用”从1950年直到1954年取消收费为止约占当时家庭平均预算5%。显然,这就是当时家庭用于孩子学习的合理支出份额。从历史的角度来看,这种举措无疑是正确的,教育经费的问题不但得到缓解,也是教育经费多样化的一种有益的尝试。

纵观苏联高等教育发展历程,其高等教育财政体制的变革可划分为三个阶段:

第一阶段:1987年以前。中央政府对高等教育机构实施严格的集中管理。高等教育机构从联邦预算中获得资金,来自企业等外部的资金并不重要。国有企业和集体农庄通过给在高等教育机构学习的雇员以津贴和其他收益资助某些培训计划。

第二阶段:1987年至1989年。高等教育机构与政府之间关系上的一定程度的自由得以产生。1987年3月通过了一系列政府文件,旨在扩大高等教育机构吸纳和使用资金的权利。特别值得一提的是,高等教育机构获得了分配职工工资额节余的权力。高等教育机构的领导人被允许在他们同意的工资基金的限度内确定工资率。

第三阶段:1989年至1992年。此阶段高等教育的资金筹措更为自由。1989年底,苏联部长会议主席中的国家计划委员会批准《就业中的经济机制宣言》。它提出新的筹资计划的转变取决于学生数,教育机构获得了提高收费教育服务的权力,以及自主地吸引捐赠收入和使用收入的权力。第一次提出地区在高等教育管理和财政中的作用。[2]

二当代俄罗斯高等教育财政体制改革

1992年苏联解体,独立后的俄罗斯实行市场经济体制,打破了苏联时期高等教育经费由国家包办和包裹式的财政支持模式。在财政投资和在经费筹集方面首先确立了两大基本思路:其一是高等教育财政和经费的筹集要改变以往的由国家“统包”的做法;其二是提出了使学校在经济上得到独立,使教育所有权和经济权益社会化。因此,俄罗斯高等教育的经费问题便有了新的模式,即由集中管理模式变为准市场筹资模式。

如今,依据准市场模式,俄罗斯主要采取了两项改革策略:一是从“钱”上入手,改革过去的教育财政制度,加强预算,广扩经费渠道;二是从“权”上入手,将办学权放开,还之于社会,并引入市场原则,实行部分的有偿教育服务。这样就形成了俄罗斯高等教育财政体制中经费来源的多元化趋势,正是这种财政体制给俄罗斯高等教育带来了巨大的活力,使得高等教育和社会各个层面建立了互动关系,从而一定程度上解决了俄罗斯高校在财政改革中存在的经费危机问题。其财政体制中经费来源的渠道为:

(一)主导地位的国家财政拨款:多级财政预算

独立后俄罗斯实行分级预算制度,目的是在明确各级政府职权的基础上,依法合理划分各级政府之间的财权。在高等教育领域,俄罗斯设立了三级预算体制:第一级为联邦预算,第二级为联邦主体预算,第三级为联邦主体下属的区、市镇、乡预算。第二和第三级预算合称为地方预算。联邦预算、地方预算,再加上预算外基金,构成俄罗斯联邦统一预算。[3]俄罗斯根据三级预算体制将单一的高等教育拨款体制改为在联邦预算、联邦主体预算和地方预算共同基础之上进行,国家不再作统收统支。一方面,国家依据联邦和地方的教育拨款,保证俄罗斯公民在国家教育标准范围内接受教育。国家保证每年拨给教育的财政经费不少于国民收入的10%,并且拨款定额的绝对数根据通货膨胀率的增长速度实行指数化,同时保证各级财政预算有关的支出项目。虽然俄罗斯的高等教育市场化运作的力度是经济转轨国家中最大的,但从其高等教育经费资源配置的角度看,国家的财政拨款仍然还是其主体。

(二)实施收费教育

自1992年开始,学费越来越成为高校办学的物质支撑点,在高校办学成本中所占比重日益增大。高校数量和学生数量逐年扩大也有赖于高校收费制度的确立。除私立高校实行收费制度外,俄罗斯政府在国立高校中也开始实施收费教育。依据《俄联邦教育法》的规定,国立大学也要开始收取学费。俄联邦高等教育委员会也规定,凡国立高校来自国外和企业派遣的入学者均要交纳学费。由此,俄罗斯高校的学生分为两类:一类是免费生,一类是自费生。自费生又分为定向合同生和自费合同生两类。俄罗斯高校具有很大的招收自费生的权力,自费生的比例越来越大,在有的学校中甚至占学生总数的70%。非国立大学学生的学费更是高校经费来源的主渠道。俄罗斯大学实行学分制。本科学制4～5年,硕士生2～3年,博士3年。视专业不同,收费数额也有所不同。高校收费之初的标准大致在100～1000美元,但收费数额逐年增加。其收费依据存在多种弹性系数,主要有:学校弹性———名牌及重点大学收费高于非名牌、非重点大学的收费;专业弹性———投资收效快的专业高于收益慢的专业;地区弹性———莫斯科、圣彼得堡等中心城市的高校收费高于远东或其他边远地区的高校;对象弹性———对非独联体的外国人收费高于独联体内的外国人。如,俄罗斯人民友谊大学平均每人每年的学费为2000美元(约15000元人民币),莫斯科国立罗蒙诺索夫大学平均每人每年的学费为4000美元(约30000多元人民币)。他们除第一年增加必要的手续费用外,还要加上食宿费、医疗保险等追加费用。[4]高等学校收费形式较为灵活,依据不同的生源适当采取不同的收费方式,概括说来主要有三种形式,一是现金缴纳,直接向学校缴纳现金;二是认购教育债券,面向高考落榜生而招收计划外学生,其债券由高校与当地银行合作发行,所得总额中的3/4归高校,1/4归银行。高考落榜生根据所选专业认购相应数量的债券,并通过高校自己设置的相应考试,便可进入高校学习;三是证券形式付费,主要针对热门专业的自费生。它是由银行或保险公司向学生提供无息贷款,用以购买由教育投资公司发行的、与学生一学年学费相当的有价证券,学生持证券参加高校的收费教育,贷款待毕业后分期偿还。

(三)高等学校自身的创收

在俄罗斯,高校自身的创收已成为学校经费来源的一条重要渠道,它既是适应高等教育自身发展的举措,又是俄罗斯适应市场经济体制转轨的需要。国家赋予了高等学校开展创收活动的自主权,同时也赋予它们一定的优惠政策。主要创收途径有:

1从事经济性活动。俄罗斯政府从法律上给高等学校提供了保障,早在1996年俄罗斯联邦委员会批准的俄罗斯联邦《高等和大学后专业教育》给予了高等院校以下业务管理权:建筑物、装备、成套财产,申报以及满足消费、社会、文化需要的其他必须财产⋯⋯高等院校有权作为财产的承租者和出租者。法律赋予了高校相当宽泛的商业经营范围。概括起来主要有以下几种:一是利用高校自身的各种专业优势独立或与其他部门合作从事各种商业活动。如开办工厂、提供技术、转让科研成果、与公司建立联合体共同经营。二是转让和出租教育机构的固定财产和财务,学校土地的开发以及各种闲置设施的出租。三是高校以股份制的形式参与各种机构、组织和企业的活动,包括从事股票及其他有价证券类型的本金增值经营活动,以及开办各种股份公司。四是从事中介活动。

2开展有偿教育服务。有偿教育服务是指高校利用自己的优势及专业特点,为企业、机关团体和居民等举办各种培训班、补习班,以此获得相应经费收入。该收入全部归高等学校的创办者所有,而且非商业性的有偿教育服务所得收入国家一律免税。开展这种有偿教育服务成了俄罗斯高校普遍存在的一种现象,它成为俄罗斯高校摆脱经济困境、参与市场竞争的重要手段。[5]

(四)其他来源途径

1政府教育预算经费外的教育基金。基金组织机构是由政府部门牵头组成的一种专项教育资金募集、发放管理机构。在俄罗斯,它在高校经费筹集方面起到一定的作用,成为政府教育预算经费外的一种补充形式。目前俄罗斯主要有“俄罗斯国家干部培养基金、俄罗斯教育部教育支持与发展基金、俄罗斯教师支持基金”等几种基金形式,目的是吸纳社会资金,最大限度地为高校经费筹集建言献策,积极地做出力所能及的事情。但由于俄罗斯整体经济形式不太乐观,教育基金对教育的支持力度存在有限性。

2企业投资高校以及对高校的资助。俄罗斯政府鼓励企业、社会团体和个人向高校投资,投资者可享受国家为其规定的税收优惠政策。俄罗斯部分高校每年都可以得到某大型企业及公司的赞助。例如,俄罗斯最大的尤科斯石油股份公司每年拨出高达5千万美元的巨资用于社会各种公益项目,尤科斯公司每年赞助俄罗斯国立人文大学115亿卢布,使得国立人文大学受益匪浅。

3世界银行教育贷款。俄罗斯利用世界银行贷款发展高等教育源于市场经济改革的需要。根据俄罗斯政府的决定,1994年成立了一个“俄罗斯干部培养民族基金会”,目的是获得世界银行用于教育的贷款。俄罗斯积极寻求获得世界银行的教育贷款,将这些资金用于发展不同层次的教育,将部分资金投入到高等教育领域,这样就在一定程度上缓和了高校经费紧张的局面。此外,贷款资金还被用于全面改革高校内部管理制度,支持高校管理人员的各项领导与协调管理工作,为高校进行有效的管理提供了保障。因此说,获得更多的世界银行的教育贷款将对俄罗斯高等教育大有裨益。但是,由于这种教育贷款程序的规范性以及严格的审查和审批程序,加之俄罗斯自身论证方案存在急功近利性,近年来俄罗斯向世界银行申报的贷款设计被审核通过的不算太多。

4国外联合办学获得经费。俄罗斯高教体制改革以后,同样面临的是高等教育的国际化问题。俄罗斯加快步伐,努力使高等教育同国际接轨,各大学也纷纷效仿欧美走出国门,开展联合办学,以“2+2”、“2+3”、“3+4”等模式联合培养本科生、硕士和博士。为了加快高等教育国际化的进程,积极拓展海外市场,吸引外国留学生,吸纳“外资”,2003年俄联邦颁布了《关于修改学位授予条例》的第490号令,将2002年发布的《学位授予条例》中的“俄罗斯公民”改为“自然人”,将外国公民列入“自然人”的范畴[6],尽力为国外留学生的到来扫清障碍,向所有国家的留学生打开了留学的大门,以增加学费收入。尤其是2003年在柏林签署的《博洛尼亚宣言》,真正揭开了俄罗斯高等教育国际化新的一页。《博洛尼亚宣言》加强了高等教育的国际合作,为吸纳更多的国外办学资金,拓宽高等教育经费渠道,减轻经费危机带来的压力进行了新的积极的探索。

三结语

如今,世界各国高等教育经费普遍紧张,高等教育领域内的经费危机已经是各国共同面临的问题。如何应对危机,化解高等教育发展的瓶颈,各国都在积极拓宽渠道,建立多元化的筹资体系。高等教育财政体制的改革已成为一个比较普遍的趋势。俄罗斯在高等教育经费处于“世界性危机”时,仍能保证巨大的高等教育经费投入,使高等教育水平居于世界前列,其原因之一就在于俄罗斯实施的多元化经费筹措的财政体制,正是这种模式给俄罗斯高等教育带来了巨大的活力,使得高等教育和社会各个层面建立了互动关系,从而改变了俄罗斯高校的生存状态。这对于我国高等教育的经费筹措也具有一定的启示和借鉴意义。

参考文献

[1]符娟明,迟恩莲.比较高等教育[M].北京:北京师范大学出版社,1986:8.

[2]李翀哲.俄罗斯高等教育财政改革研究[D].哈尔滨:哈尔滨工业大学,2006:6.

[3]张男星.俄罗斯高等教育体制变革[M].长春:吉林教育出版社,2002:10.

[4]佟金梅.转型期俄罗斯市场化改革研究[J].东北师范大学学报,2007(6):22.

[5]徐明.俄罗斯高等教育投资与绩效分析[J].黑龙江高教研究,2005(1):22～23.

[7]李芳.俄罗斯高等教育经费资源的配置问题分析[J].复旦教育论坛,2006(4):80.