辽宁省自然保护区内集体林产权制度改革的研究

辽宁省自然保护区内集体林产权制度改革的研究

曲宏成1李强2孙涤非3

曲宏成1李强2孙涤非3（1.清原县林业局;2.辽宁省林业厅预警中心;3.辽宁省林业厅规划院）

摘要：我省的自然保护区野生动植物种类丰富，在维护国土生态安全、生物多样性保护等方面具有关键性作用。随着我省集体林产权制度改革的不断深入和完善，自然保护区内的集体林改革问题逐渐突出，林区农民的切身利益和自然保护区的管理之间矛盾进一步显现。

关键词：自然保护区集体林产权制度改革

1保护区内集体林及改革情况

1.1保护区内集体林情况。我省自1981年开始建立了第一批自然保护区以来，林业系统已经建立保护区共计70个，森林类型保护区共计54个，当时保护区内的林地所有权主要以国有为主，集体林为辅。如白石砬子、老秃顶子、医巫闾山、仙人洞等森林类型的自然保护区主要是在原国有林场的基础上建立起来的自然保护区。随着保护区建设的步伐加快，保护区内的集体林比例逐步提高。由于不同时期的历史背景使得划入到保护区中的集体林部分的管理主要是采取同村里签订的简单管护协议的形式确定管护权利，有的省级保护区甚至连简单管护协议都没有签订，使得划入保护区内的集体林所有者相当一部分并不知道自己所在的村组集体林已经被划入了自然保护区。被划入保护区的集体林地，主要有以下2种情况：

1.1.1有典型生态系统、重要保护物种的分布，必须将集体林纳入保护区的范围。如老秃顶子国家级自然保护区，在该保护区是植物的垂直分布带，为了保证生态系统的完整性该保护区涵盖了本溪的桓仁和抚顺的新宾2个县。重点保护物种孑遗植物双蕊兰，全世界目前只有在老秃顶子保护区有分布。

1.1.2当地政府为申报国家级或为将来申报国家级自然保护区做准备，为达到相关申报面积标准，将国有林周边的集体林、责任山、自留山、营造的人工林和农用地划入保护区范围，如抚顺的浑河源、龙岗山、猴石、葫芦岛的白狼山等省级保护区。

全省54个森林类型自然保护区中，保护区总面积73.8万公顷，其中集体林面积30.5万公顷，占保护区总面积的41.3%，占全省集体林总面积601.3万公顷的5.07%。省级以上森林类型保护区核心区中集体林面积4.04万公顷，缓冲区内集体林面积5.96万公顷，实验区内集体林面积8.36万公顷。其中6个森林类型国家级保护区中核心区的集体林总面积3332公顷，缓冲区中集体林总面积15887公顷，实验区中集体林总面积5492公顷；19个森林类型省级保护区中核心区的集体林总面积37083公顷；缓冲区中集体林总面积43761公顷，实验区中集体林总面积78058公顷。34个市、县级森林类型保护区中集体林总面积121666公顷，集体林的比重大都集中在实验区和缓冲区部分。

1.2保护区内集体林改革情况。全省涉及集体林改革问题的省级以上森林类型自然保护区的共9个市，20个县，23个省级以上森林类型自然保护区。这20个县中涉及保护区内的集体林改革的进度不尽相同。抚顺市新宾县集体林总面积400万亩，其中保护区内的集体林20万亩，占全县集体林总面积的5%，其中15万多亩已经全部林改完成，还有4万多亩在老秃顶子保护区抚顺管理局范围内缓冲区部分还没有林改，已进行林改的保护区内的集体林区域的林权证，仅发放了一小部分；桓仁县集体林总面积386万亩，保护区内的集体林10.07万亩，占全县集体林总面积的2.6%，目前已经全部完成林改；清原县集体林总面积342万亩，保护区内的集体林总面积14.4万亩，占全县集体林总面积的4.2%，目前保护区内的集体林还没有开展林改；抚顺县集体林总面积184万亩，保护区内的集体林总面积11.3万亩，占全县集体林总面积的6.1%，目前保护区内的集体林也没有开展林改；本溪县集体林总面积338万亩，保护区内集体林面积9.9万亩，占全县集体林总面积的2.9%，目前已经有7.9万亩进行了林改；宽甸县集体林总面积657万亩，保护区内集体林面积4.3万亩，占全县集体林总面积的0.65%，目前已经有1.6万亩进行了林改。全省已经有13个县217.7万亩保护区内的集体林进行了林改工作，占保护区集体林总面积的47.8%。

在保护区内集体林已经改革的地区中，我省西部地区进展的比东部地区速度快，涉及省级以上森林类型自然保护区的地区还有7个县目前没有进行林改，这些地区还正在等待上级针对保护区林改的明确政策，然后再实施。

保护区内集体林已经改革的这些地区采取的林改形式基本是按照省厅2006年132号文件精神执行的。各县采取的改革形式也不尽相同，桓仁县是采取分利不分林的办法，山林没有落实到户。新宾县是采取分林到户的方式进行林改的。

2保护区内集体林改革的主要问题

2.1林农的承包经营权不能依法实现，权益受到侵害。一些地方政府在申报国家级、省级自然保护区时，未征得林权所有者的同意，将部分责任山、自留山、单位或个人贷款营造的人工林和农用地划入了保护区范围，林农可以开展的正常森林经营活动无法进行，林农无法通过林改带来收益，同没有划入保护区的集体林相比自身利益受损，心态失衡。林农积极争取林改后对分到手的林地和林木进行适度采伐，林下开发、生长抚育、承包养殖等开展经营活动的权益受到制约。划入自然保护区中的集体林，流转中处于无人敢买和交易价格过低的情况，林权所有者意见较大，要求划出自然保护区的呼声较高。在对划入到老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局范围内的新宾县平顶山镇大东沟村的集体林所有者的村组进行调查时，村民们反应最为强烈。

2.2自然保护区的管理难度增大。保护区中的集体林，特别是核心区和缓冲区中的集体林同样承担着生态保护和野生动植物的栖息地、生长地的强大生态功能。进行集体林权制度改革后，分到手的林木所有权、林地使用和经营权无法给林农带来实际的利益，客观上形成了保护区的依法管理权同林农的林木所有权、林地使用和经营权的对立，林农的利益得不到适度补偿的情况下林农将积极争取自身的各种权益，随意进出保护区的核心区或缓冲区的情况将难以制止或经常发生，日常管护工作与林农利益之间冲突加剧，管理难度加大。这种情况目前在辽宁老秃顶子国家级自然保护区内已经时有发生，这将使保护区内的生态完整性和自然生境将受到威胁。

2.3已实行的保护区内集体林补助标准与社区群众的期望利益存在较大差距,补偿标准低。现行的生态效益补偿政策中国家重点公益林补偿部分也就是基层得到的4.75元/亩，实际上基本用于乡镇或林业部门的护林员的管护经费、苗木补助等费用了，现实中这部分补助资金无法补助到集体林权所有者身上。省级财政对省级以上森林类型自然保护区内集体林的补助仅仅是5.25元/亩，按照平均每户分得集体林60亩计算，每户每年仅得到315元，群众反映实在太少，新宾县平顶山镇大东沟村的村民甚至拒绝领取这5.25元/亩的补助资金，认为补偿标准过低，个人利益损失过大。

3几点建议

我省的自然保护区在维护国土生态安全、生物多样性保护等方面具有关键性作用。但面对保护区内集体林的改革情况，本着兼顾保护区内集体林权所有者的利益和自然保护区保护好自然生态环境功能、保护好我省的生态安全的原则，力争达到共赢。现提出以下建议：

3.1依法科学调整保护区界线和功能区。对尚未批准总体规划的省级自然保护区或规划不合理的保护区以及功能区划不合理的保护区暂缓批复其总体规划，根据区域的自身特点，尽快开展本保护区的综合科学考察、重新编制总体规划，要在开展生物多样性影响评价的基础上，科学论证，按程序报经原审批单位批准，将生产活动频繁、失去保护价值的耕地、村庄、自留山和贷款营造的人工林调整出自然保护区以及将有人类活动、景观资源好的集体林地从核心区和缓冲区调整到实验区，以保护林权所有者的利益。

3.2进行林地置换，降低集体林的比例。对保护区周边尚有国有林，且具有一定的保护价值，并征得林权所有者的同意，可用保护区外的国有林置换保护区内的集体林；对保护区外无国有林可用于置换或国有林不具备保护价值的，可用保护区实验区的国有林地置换核心区或缓冲区的集体林地，为保护区周边的群众开展生态旅游等产业发展创造条件。

3.3提高保护区内集体林补助标准，扶持社区发展经济。对于暂不能调整、置换，又具有重要保护价值、不适合调整出保护区的集体林，建议省政府在原国家级和省级自然保护区核心区和缓冲区内集体林5.25元/亩的补偿标准基础上，调整到15-20元/亩，应该能够弥补林农因划入自然保护区所带来的损失。新宾县平顶山镇大东沟村320户，人口达1374人，该村的19000亩林地有12000亩林地划入了辽宁老秃顶子国家级自然保护区缓冲区的范围内，如果真正能够达到这样的补偿标准并直接补偿到个人将会达到弥补农户利益的目的；同时，要积极争取农业、水利、交通、环保财政等多部门在秸秆气化、水利设施建设、修路、污染治理、植被恢复、定点扶贫等项目上对保护区所在县的乡镇给予倾斜。在科学评估的基础上，规范有序发展特色经济林、野生动植物驯养繁殖业、生态旅游业，降低社区群众对自然保护区内林木资源的依赖程度，缓和社区发展与自然保护之间的矛盾。