政府应当学会进行议程设置

政府应当学会进行议程设置

周鹿鸣

——从危机公关的信息传播看政府的危机处置能力

周鹿鸣（共青团邵阳市委，湖南邵阳422000）

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0054-01

摘要：本文从三方面论述了政府就必须具备突发事件的危机处置能力。1.流（谣）言——从未消失过的幽灵；2.危机公关——政府危机处置能力的核心表现；3.议程设置——政府对突发性事件的应对。

关键词：突发事件；危机处置；核心表现；时效观念

在中共中央制定的“十二五”规划里，曾经明确提出要“健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系。”[1]应当说，当今社会，无论是备受关注的食品安全事件，比如今年著名的双汇“瘦肉精”事件；还是突发的公共灾害，比如今年的日本大地震，都会引起社会公众的恐慌，双汇“瘦肉精”事件后火腿肠销售的下滑以及日本大地震引发的“抢盐”风波，都是很好的佐证。要成功应对这些突发事件，真正达到“十二五”规划里提到的“健全对事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预防预警和应急处置体系”，政府就必须具备危机处置能力。

近年来，我国发生的一系列突发公关事件给社会生活造成了重大影响，其中，政府的应对措施，特别是信息处理能力成为人们关注的焦点问题。面对突发事件，政府在信息管理中，信息公开做得好，以真诚透明的行动来对待群众和社会，就会赢得处理突发事件的主动权，增强政府的公信力和人民对政府行为的满意度；反之，对信息封锁，就会引起公众的恐慌和不良反应，也会使公众对政府应对能力产生怀疑，进而失去公众对政府的信任和理解，产生明显的信任危机，最终丧失执政的群众基础。

一、流（谣）言——从未消失过的幽灵

在突发性事件来临时，往往也是流言、谣言爆发之时，“谣言既是社会危机的产物，又以某种社会变动为背景，传播虚构的内容，由于它总是带有一定的故事性，或者告诉人们大祸临头，或是某种不得人心的肮脏勾当，激起人们的恐慌和愤怒情绪。”同时“正式传播渠道不畅给谣言传播带来最好的机会。”“谣言的产生和公众的处境有直接的关系，当社会变动危及人们的生存，环境的变化构成谣言的动因。”[2]

以2002年的“非典”事件为例，当政府未能及时发布信息时，流言却从SARS产生之初就开始流传，随后它就像一个不死的幽灵一样从未间断过。2月8日中午时分，一条消息悄悄在人群中蔓延——“广州发生致命流感”。它以手机短信和口耳相授等形式传播。广东移动的短信息流量数据统计：2月8日，4000万条；9日，4100万条；10日，4500万条。从2月8日晚间到2月9日，在数十小时里，广州的城市生态，发生了微妙而深刻的变化。一些网站上开始出现可怕的字眼：禽流感，炭疽……甚至霍乱。[3]

几乎每次危机事件的处理，似乎都是政府与流言（谣言）搏斗的过程，但如果政府不能熟练应对的话，很有可能就会败下阵来。2008年发生在四川广元的蛆柑事件，就是一个典型案例，难怪当时有媒体评论说，“这次四川的橘子事件中，发生了非常有趣的一幕，那就是政府的补救措施却没能跑过一条有关橘子质量安全的短信，不得不让人深思。从5年前的非典事件开始，政府等权威部门应当如何披露有关质量安全的信息，就一直受到公众的关注，应当说，5年来政府在这方面进步显著，但此次这条短信带来的影响，依然说明权威部门还有很多工作要做。”[4]

二、危机公关——政府危机处置能力的核心表现

在公共关系学中，有一种公关叫做危机公关，不管是个人、企业或者是国家（政府）都会遇到各种各样的危机，怎样公开公正并迅速化解危机，便是危机公关的主要内容，危机解决得好，不仅能挽回损失，还能一定程度上得到人民的信任和支持，危机解决不好，则可能是火上浇油，事情越发严重，到难以挽回的局面。

对于政府来说，面对突发事件或者危机事件，其信息传播能力至关重要。一般来说，突发性事件是指突然发生、并呈现出异常状态、大众对此缺乏思想准备却普遍予以高度关注的事件。由于突发性事件具有突发性、异常性、破坏性和急迫性等特点，因此它的产生原因和发展态势均会引起人们的注意和关切。如果在它产生之初，政府并没有表现出相应的正确态度，及时起到向公众发布突发性事件消息的作用，而是集体缺席和失语，致使流言得以肆意传播，就有可能引起公众不明的恐慌和物品抢购风潮，比如2002年非典型肺炎（简称“非典”，世界卫生组织将其定名为“严重呼吸道系统综合症”，英文缩写为SARS）事件。

目前，我国已经制定了《政府信息公开条例》，对政府的信息发布提出了明确要求。政府及时发布危机事件的公共信息，不仅是自身能力的体现，也是国家法律法规的要求。今年全国“两会”前夕，国务院总理温家宝做客中国政府网、新华网与网友聊天时曾谈到，“现在影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面，一是社会的诚信，一是政府的公信力，这两个方面解决好了，我们社会就会大大向前迈进一步。”[5]政府的危机处置能力，与社会诚信和政府公信力都密切相关，因此是必须掌握的一种能力，因为一旦政府的信息传播不畅通，流言或谣言就会占据主导地位，从而危及社会安全，反之则会对稳定社会起到一个促进作用。

2008年5月12日，四川汶川发生了7.8级地震，地震发生后，媒体迅速报道了这一信息。随着抗震救灾指挥部的成立，媒体迅速发布灾区建筑受损及人员伤亡这一敏感而重要的信息，减少了人们的猜疑，体现了政府信息公开在抗震救灾中的重要意义。首先，切实保障了公民的知情权。地震发生后，中央电视台迅速中断正常节目的播出，直播四川地震的最新情况，并且马上组织派遣70余位记者前往灾区一线，用最详细和专业的手法向海内外披露赈灾的实际情况。其次，对消除谣言和社会公众误解起了重要作用。地震发生后，传言即出，北京当晚将发生余震的短信在市民手机中迅速传播，重庆网上传言晚上会有余震，上海也谣传沪浙交界处发生5.7级地震。当地地震局都在一两个小时之内进行了辟谣，谣言在权威信息下立刻停止了传播，人们很快恢复了正常的工作和生活秩序，这都体现出政府的信息公开不仅能保障人民的知情权，更能攻破谣言，稳定人民情绪。

三、议程设置——政府对突发性事件的应对

在传播学中，关于大众传播与环境认知，有一个著名理论——“议程设置功能”理论。这个理论可以分为两个方面：一是设题（或者说对象的显著度）从媒介设程向公众设程的传播过程，这是一个外显的过程；二是公众在头脑中构成这些议题和对象时，新闻媒介所起的作用，这是一个内隐的过程。[6]它向我们揭示了这样一种认识，“就物理视野和活动范围有限的一般人而论，这种关于当前大事及其重要性的认识和判断通常来自于大众传播，大众传媒不仅是重要的信息源，而且是重要的影响源。”[7]

面对突发性事件，民众最相信的机构就是政府。因此，政府必须履行好自己的职能，担负好自己的责任，正确进行议程设置，并且尽可能与现实事件同步，与真实生活相对应。同时，还应积极主动，发挥好议程设置功能：

首先，政府应当转变对突发性事件的处理观念，真正做到“顺应事件的流程”。长期以来，我国一些政府机构在突发性事件方面一直沿袭过去传统简单的“新闻、旧闻、不闻”和“急报、缓报、不报”的处理方式。[8]在这种观念的影响下，政府很难做到正确反应和处理突发性事件。要正确进行议程设置，在面对突发性事件时，政府应当做到：第一，强调时效性。在准确的前提下注重时效观念，对突发性事件的反应要快，要在第一时间把事情的真相告诉受众。第二，要讲究开放性和时宜性，扩大信息传播面。第三，真正树立“以人为本”思想，克服“官本位思想”和官僚主义倾向，搭建一个政府与人民的信息平台。

其次，政府要正确利用大众传媒，真正发挥他们的社会功能。大众传播的首要社会功能是“环境监视功能”，是观察、监视、了解、研究外部周围环境的安全功能。[9]尤其是当突发性事件来临的时候，要利用好大众传媒，用议程设置去引导受众，而不是保持沉默。梁启超说“去塞求通，厥道非一，而报馆其导端也”，指出报纸的功能是“去塞求通”，而且特别强调报纸在“去塞求通”过程中的“导端”作用。[10]

最后，应当建立对突发性事件的处理机制与原则，使之真正做到“兵来将挡，水来土淹”。政府应当和大众媒介一起设置正确的议程，而不是想着“堵”或者“捂”，在信息技术如此发达的当今时代，要封锁信息无异于天方夜谈，“大道不传小道传”，而这也就打开了流言或谣言传播的“潘多拉盒子”，形成“多米诺骨牌效应”，给人民造成不必要的惊恐，也给政府今后的工作增加了难度。

参考文献：

[1]详见《中共中央关于制定的“十二五”规划的建议》.

[2]刘建明《社会舆论学原理》华夏出版社,2002年,第212～214页.

[3]详见2003年2月13日《南方周末》—《广州抗击不明病毒》陈海,江华.

[4]详见2008年10月31日《中国质量报》一版评论——《拿什么建立质量信心——四川广元“蛆柑事件”引发的思考》徐建华.

[5]详见2011年2月27日中国政府网、新华网网上直播《温家宝：社会诚信和政府公信力影响整个社会进步》.

[6]郭镇之《关于大众传播的议程设置功能》《国际新闻界》,1997年第三期.

[7]郭庆光《传播学教程》中国人民大学出版社,1999年,214页.

[8]沈正赋《突发性事件中报道机制的科学调控》《传媒观察》2003年第四期.

[9]段京肃,罗锐《基础传播学》兰州大学出版社,1996年,第107页.

[10]方汉奇主编《中国新闻事业通史》（第一卷，中国人民大学出版社1996年，第559—560页.