我国城市公共文化服务体系建设研究

我国城市公共文化服务体系建设研究

李克萍

青海省海东市平安区文化旅游体育局（文化馆）青海海东810699

摘要：公共文化服务体系建设的最终目的是为了保障公民文化权利的实现，而公民文化权利是通过公民的文化活动来得以体现。近年来，我国城市公共文化服务建设呈现重心下移，更加重视面向社区、面向文化资源共建和共享的趋势。随着现代社会中公民与社会的直接接触越来越频繁，社会的各个层次也将逐渐承担起公共文化服务建设的责任，一些非政府组织、社区以及公民正在成为公共文化服务建设的重要参与者。因此，如何依托社会力量来促进公共文化服务体系建设，如何提高社会和公民的参与度，如何实现公共文化的共建共享，构成了公共文化服务体系建设的重要内容。

关键词：公共文化；服务体系；文化服务；文化建设

引言

加强公共文化服务建设、构建公共文化服务体系工作，作为我国在本世纪头20年抓住重大战略机遇期，开创社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的新局面，实现全面建设小康社会战略目标的一大重大战略举措，已经引起了党和中央政府的高度关注，并以一系列政府文件、领导讲话等形式，正式进入了国家文化政策制定和文化制度安排的层面。准确把握政府公共文化职能和政府行政方式是构建公共文化服务体系的前提；制定公共文化服务体系发展规划，建立公共文化服务的基础设施体系是构建公共文化服务体系的基础；着力建设一支结构合理、稳定的文化队伍体系是构建公共文化服务体系的关键。

1公共文化服务体系的内涵

公共文化服务属于公共产品种类之一。按照经济学中对公共产品的定义和分析，界定公共文化服务有两个衡量指标，即文化产品的非竞争性和非排他性，正是因为具有这两个特性，公共文化服务因“无利可图”而难以由市场和社会稳定提供，政府因此而成为公共文化服务的责任主体。公共文化服务体系则是指与经营性文化产业相对应的，主要着眼于社会效益，以非营利性为目的，为提供高效率的公共文化产品和服务的文化体系。是为满足人民基本文化需求、保障人民基本文化权利，由政府主导、社会和市场参与而形成的公共文化服务投资融资体系、供给体系、绩效评估体系等方面的总称。

2当前公共文化服务体系建设的局限性分析

2.1公共文化政策法规落实不到位

受经济社会发展和认识水平的制约，长期困扰文化改革的因素并未消除，一些基础性问题依然存在。对照国家出台的一系列政策法规和执行标准，我国的文化达标执行力与国家标准存在着较大差距，与新型城市化建设大格局下建设文化强省的要求还有很大距离，与新型城市化建设中人民群众越来越高的公共文化需求也极不相符。正是这些落实不到位，严重制约了新型城市化建设进程中公共文化服务体系的建设与发展步伐。

2.2公共文化服务中群众参与严重不足

政府的重要公共职能之一是提供公共文化服务，现代公共文化服务体系建设关系到群众切身利益，影响到群众日常生活，因此，群众不应只是关注者，而应是积极的参与者。在具体实践中，由于政府在公共文化服务体系建设中对公共文化服务的设施建设、产品供给等基本上全权负责，群众难于参与公共文化服务建设的决策、管理等相关过程，使得群众对公共文化服务建设的积极性不高，社会参与度严重不足。在公共文化设施的布局、功能的定位、公共文化机制的运行、公共文化服务的内容制定以及质量与绩效评估等方面，群众都极少参与，更缺乏群众参与的制度机制和组织形式。

2.3政府角色定位不准确

政府实施私人产品经营，导致公私角色出现错位。政府角色错位是导致政府干预经济活动等问题的主要因素。目前政府存在自身工作做不好以及工作分配不到位等情况，还直接干预了竞争性产品的经营，而一些应该提供公共文化产品与服务的项目却没有得到相关单位的重视，存在社会保障不足以及文化服务投入不足等问题，导致政府职能出现错位。

2.4公共文化建设的回应性不强

公共文化建设的回应性是指文化管理部门对群众的文化要求作出及时、有效、负责的反应。这就要求文化管理部门在公共文化建设过程中，要充分重视群众的参与热情，对群众提出的意见，能够作出及时有效的反馈。但我们也要看到，现有的文化管理体制相对僵化、低效和封闭，政府部门在公共文化产品供给过程中对群众的文化需求常常无法作出及时有效的回应，导致公共文化产品的供给与需求脱节。一方面，由于忽视了群众真正的文化需求，政府提供的公共文化产品与公众的文化需求不一致；另一方面，公共文化服务设施利用率较低，大量的重复性建设造成了公共文化资源的巨大浪费。在许多城镇和社区，公共文化设施数量严重不足，同时一些已建设的设施利用率又不高，虽然当前公共文化服务设施总量在不断增大，但由于管理和相关配套措施滞后，公共文化设施不能充分发挥作用。

2.5资金缺乏，且没有形成完善的筹集机制

资金是确保城市公共文化服务体系正常运转的经济基础。近年来，随着对城市文化建设的重视程度的提升，国家也加大了相关的财政收入，但是整体看来，这块资金来源并不稳定，主要是依靠政府补助来源，较为简单、总量较小，严重制约建设。实际上，我国某些城市的文化资源较为丰富，合理调整后发挥重大的作用，但是相关法律、信息以及金融监管政策的缺失，导致大型企业与社会团体缺乏投资的信心。种种的原因加起来，就导致我国城市公共文化服务体系建设的资金来源简单，总量匮乏。

2.6缺乏专业人才队伍

人才是重要的生产力，而对于加强城市公共文化服务体系的建设来说，构建一套完善的人才配备体系是非常重要的。从我国目前的实际情况来看，城市公共文化服务中的人员主要是一些政府配备的辅导员，其收入主要来自于政府的补贴，但是这部分的人员配备是远远满足不了城市的实际需求的，大多时候我国城市基层文化服务机构的工作人员还要身兼数职。这里也有很大的缺陷，由于自身素质的原因，这些文化服务工作者的文化水平高低不齐，对待文化事业也较为缺乏敬业付出的态度；专门的文化工作者极度匮乏是城市文化事业发展的重大瓶颈；再者，相关的制度也是比较缺乏的，并没有及时形成完善的绩效考评机制。

3关于健全公共文化服务体系的建议

3.1完善公共文化事业发展政策法规体系

这是构建公共文化服务体系的保证。构建公共文化服务体系必须要有相配套的政策法规作保障。目前我国法律体系中还没有独立的公共文化服务体系方面的法律制度，必须要尽快研究制定使其规范运作的基本法或专门法，如公共文化服务设施法、公共文化服务基金法等，通过制定相关法律法规，确定国家发展公共文化的基本政策，保障政府公共财政对公共文化建设的投入，明确公共文化服务单位的法律地位、义务责任等。

3.2以人民实际需求为导向，建立公共文化需求

表达机制及参与机制。从满足人民群众日益增长的精神文化需求、实现和保障人民群众的基本文化权益这个角度来看，城市公共文化服务体系必须建立有效的人民精神文化需求表达机制，进一步拓宽民主参与渠道，让人民群众的需求能够及时而充分地吸纳到政府决策中来。在城市公共服务体系建设中，乡镇文化站工作人员经常面临的情形是：虽然镇上负责文化建设，但区上给镇上划拨了文化经费后，各个村子都会来争夺，要修路，要发展自己村的经济，文化建设只能靠边站。基于这种现状，为了让基层政府能够更好地履行提供文化服务的责任，必须通过相应的法律和法规等来界定乡镇政府在城市公共文化服务供给中的权责。一方面，为基层公共文化服务提供财力保证；另一方面，赋予公共文化服务单位更大的管理自主权。由于农地域辽阔、自然条件和经济发展水平差异很大、人民群体内部分化加速等原因，人民对公共服务的需求也日益多样化，单纯依靠政府很难满足。而城市社会组织在这些方面则具有独特优势：一方面，它产生于城市社区内部，扎根于基层，能够跟深入的了解人民的切实需要，针对需要及时提供相应的产品和服务。另一方面，它具有能够兼顾公平与效率的优势。因此，有必要建立基层政府与城市社会组织共同提供公共文化服务的“多中心治理”模式，形成公共文化服务供给的多元化与社会化格局。

3.3促进公共文化服务建设主体的多元化

文化的最终归属是“让每一个人可以自由地发挥属于自己的创造力”。目前在我国，公共文化服务的建设还基本依靠政府的力量。发展公共文化服务，必须要打破“政府是公共文化服务唯一提供者”的观念，打破公共部门的垄断地位。政府在加大对公共文化服务投入的同时，必须创新机制，进一步探索公共文化服务的社会化与市场化道路，寻求社会力量的合作，放手让其他的组织和部门积极参与公共文化服务体系的建设。公共文化服务的主体除了政府，实施其职能的文化事业单位、非政府组织、企业、社区等也应发挥重要作用。整个体系中，政府应该是掌舵人的角色，其职责在于提供公共文化产品，提供公共文化政策，完善相关法规、监督公共文化服务的正常运行；作为承担大量公共文化管理和公共文化职能的文化事业单位，目前仍是我国公共文化产品和服务的主要生产者，在公共文化服务建设中是不能缺失的重要组成部分。非政府组织通常从事的是政府组织和私人企业“不愿做、做不好或不常做”的事，可以将政府从行政事务中解脱出来。要推动我国文化管理体制的变革，政府就应当大力发展非政府组织，把应由社会承担的社会管理和公共服务职能转移出去，交由非政府组织承担，充分发挥非政府组织在促进公共文化产品供给和公共文化服务中的组织和协调作用；企业强大的生产能力与市场竞争力，使企业在公共文化产品与服务提供中的某些方面具有自身的优势，可以成为公共文化服务体系的延伸和补充。

3.4鼓励和扶持志愿者组织、公益团体等非营利性组织参与公共文化服务

近两年随着社会主义核心价值观的推进社会上出现了很多志愿者组织和公益团体等非盈利机构，这些机构大多数都是由各行业一线群众自发组织的面向基层老百姓服务的不以盈利为目的非正式组织，具有针对性强、认可度高、范围小等特点，能完全符合大众的需求。政府可以选取典型非盈利组织进行物质上的鼓励（提供场所、表彰奖励）和精神支持（挂牌、媒体宣传、发放证书），从而引导更多的非营利组织参与公共文化建设，吸引更多的群众进行文化活动。

3.5多渠道筹措社会保障资金，加快发展社会福利事业

充分发挥各级群众团体和各种民间组织及慈善机构的作用，积极募集资金和物资，以缓解政府财政的压力。进一步发展慈善，探索构建新型社会福利体系，充分利用现有的信息化手段，调动企事业单位和社会各界积极参与社会公益事业，带动事业单位和广大青年志愿者携手为贫困地区募集物资。

3.6加强队伍建设，强化公共文化服务人才保障

人才是公共文化服务的有力保障，在加强队伍建设上，一是要科学合理设置公共文化服务机构人员编制。应根据公共文化服务事业发展的实际，及时调整人员编制，保证服务工作正常运转。二是要加强公共文化服务机构人员教育培养。要定编定岗定绩效定薪酬，促使工作人员增强服务意识，提高服务能力水平。三是要注重发现业余文化工作者、民间文化传人、非物质文化遗产传承人。采取灵活聘用方式，组织他们参与公共文化服务活动。四是要引进优秀文化专业人才、复合型人才。充实公共文化服务部门，缓解公共文化服务青黄不接、专职不专才等问题。五是要大力发展文化志愿者队伍担任社区或乡村文化指导员、辅导员或管理员。

3.7加强管理考核，提高服务实效

一是科学制定绩效评估指标体系。采取定性与定量分析相结合，制定科学、全面、合理的公共文化服务绩效评估体系。二是实行内部评估与外部评估相结合。建立政府主导，管理机关、协作机关、下属部门以及社会群众参与的多元化评估体系。三是要强化评估结果运用。将绩效评估结果纳入地方政府综合考核体系中，并实行部责和奖励，对公共文化服务机构可与领导及工作人员的职务晋升、待遇、荣誉相联系，来推动公共文化服务体系又快又好的发展。

结束语

综上所述，近年来关于公共文化服务体系建设的研究在许多方面已经取得可喜的成果，积累了有益经验，为我国公共文化服务体系建设提供了重要理论指导。但是，某些方面仍有待继续深化研究，如对公共文化服务体系建设的基本理论研究还需要进一步深入。从现有研究成果看，系统阐述公共文化服务体系建设的学术专著较少，尤其是高层次、大师级的研究成果更为少见，公共文化服务体系建设研究的广度和深度有待加强，实践建构模式研究有待于进一步深化。一些研究也只是泛泛而论，缺少对实际问题的调查研究和必要的量化分析，且多集中于微观层面问题的研究，所提出的解决路径缺少可操作性或宏观指导意义。另外，对经济欠发达地区和贫困群体公共文化服务研究明显薄弱，特别是对中低收入群体以及进城务工的农民工等弱势群体的公共文化服务和关注尚显不足；对公共文化服务体系建设的服务模式以及体制机制的创新研究也有待深化。

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