谈行政执法与刑事司法的衔接

谈行政执法与刑事司法的衔接

张思慧

天津市宝坻区人民检察院

摘要：目前我们处于社会变革及司法改革关键时期，行政执法与刑事司法的衔接便成为社会高度关注的法治问题。行政机关执法活动频繁，行政执法与刑事司法衔接存在结构性失范、法律机制难以得到实施等原因，导致行政执法行为存在诸多问题。为了做好“两法衔接”工作，需要从立法层面、制度层面、技术层面尝试建立长效工作机制加以推进。

关键词：行政执法；刑事司法；衔接

一、“两法衔接”工作存在的问题

“两法衔接”工作存在着诸多问题，行政执法机关与刑事司法机关协调沟通不到位，缺少衔接机制作为保障，无法形成工作合力。由于“两法衔接”工作环节薄弱，势必牵涉行政机关与检察机关的关系，对于检察机关监督职能的发挥和监督绩效的实现有着举足轻重的影响。

（一）行政机关执法主体出现以罚代刑、重罚轻刑的趋势

行政处罚是维护国家行政管理秩序的具体行政行为，不同于惩罚犯罪的刑罚。行政违法行为与犯罪都是危害社会的行为，行政处罚与刑罚都是维护国家公共利益和法律秩序的方法。但是刑事处罚是制裁犯罪的手段，刑法是最严厉的国家制裁手段，故不能将行政处罚与刑罚混为一谈。在行政机关执法主体纠察处理的行政违法案件中，部分案件超出行政执法主体管辖的权限，已达到刑事立案标准，涉嫌刑事犯罪。但行政机关执法主体因受“部门权力利益化”及“多一事不如少一事”等观念的影响，把一些应向司法机关移交的涉嫌刑事犯罪的案件不移交或者以行政处罚代替刑罚。

（二）行政机关与司法机关认识上存在差异，公安机关立案不及时

一是行政机关与司法机关的执法理念与办案方法存在差异。行政机关执法主体办理的案件多涉及经济犯罪案件，案情复杂，在办理案件时从行政执法的视角去收集证据、审查判断，而公安机关对这样收集的证据或对案件的定性往往不能认同，双方各执己见，致使无法立案。二是行政机关执法主体与公安机关对“一事不再罚”原则有认识分歧。有的行政执法主体认为行政处罚与移交公安机关只能择其一，有的行政执法主体认为对构成刑事犯罪的案件做了行政处罚后再移交公安机关，而有的公安机关认为行政处罚过的案件就不再立刑事案件，否则有违“一事不再罚”原则。

（三）案件移交程序不完善，人民检察院的立案监督不到位

行政机关执法主体在执法过程中发现当事人的行为涉嫌刑事犯罪，移交公安机关进行立案，公安机关审查后认为不构成犯罪退回行政机关，在这“一送一回”的程序中没有法定应履行的手续和规范的制式文书，造成公安机关和行政机关互相推卸责任。这种混乱的移交程序，造成人民检察院对移交案件的情况不了解，知情渠道不畅通的困境。另外，近年来检察院侦查监督部门由于审查批捕工作量大、人员少，投入立案监督的警力有限，只能有重点有选择地对重大有影响的案件进行立案监督，现有人力不可能对公安机关所有立案侦查案件进行监督。

（四）行政机关执法人员素质有待提高

第一，从行政机关执法人员专业素质看。行政执法工作不仅具有行政性质，而且是一项需要以法学理论为基础的工作。行政机关从事执法工作的人员多数为非法律专业出身，在长期的工作中频繁接触的多为行政管理类业务，并且行政机关往往忽视与业务相关的法律培训，导致执法人员法律意识淡薄，只通晓本部门专业知识，在处理行政违法案件中往往意识不到案件当事人已涉嫌刑事犯罪。

第二，从行政机关执法人员执法理念看。某些执法人员以消极的工作态度对待执法工作，抱着移交刑事案件“与己无关”或“关系不大”的思想，从思想上对移交刑事案件不重视、不积极，出现由于过失或者疏忽大意而未移交刑事案件的状况。

二、阻滞“两法衔接”工作开展的因素

（一）行政执法机关主动移送案件意识不强

（二）“两法衔接”的法律机制难以得到实施

1、刑事法与行政法衔接不当。2、“两法衔接”中的法律责任难以得到追究。3、检察机关在司法实践中难以履行其法定职责。

（三）“两法衔接”结构性失范

三、完善“两法衔接”工作长效机制的建议

（一）立法层面：完善相关法律法规

目前关于“两法”衔接的法律规定较为零乱，应该统一立法，解决顶层设计问题。可考虑修改《行政处罚法》等法律，条件成熟再由全国人大或常委会专门立法，或者制定单行法。

1、规范案件移送。一是统一案件移送标准。二是强化监督制约。三是强化责任追究。

2、完善证据制度。对于行政机关收集的鉴定结论、调查笔录、谈话笔录等证据材料，只要其符合刑事证明标准，经司法机关审查后可直接采用；司法机关认为有疑点，经复验、复查查证属实的，也可直接使用；对于行政执法机关制作的调查笔录、询问笔录以及行政相对人的陈述等言词性证据，如果能与其他证据相印证，也可直接使用；如果不能印证，或与其他证据相矛盾，原则上应重新制作或收集，但确因不可抗力无法重新收集的，应将其作为间接证据，经司法机关查证与其他证据相印证的，可作为刑事诉讼证据。

（二）制度层面：完善具体衔接工作机制

1、提升联席会议针对性。通过联席会议，各成员单位之间可定期交换协作配合的具体情况，提出衔接配合过程中遇到的各种困难，共同研究解决困难，为进一步畅通相互间的协作，实现无缝衔接奠定基础。

2、引入监督考核机制。加强“两法”衔接工作，需要建立健全激励惩戒机制，把案件的移送、侦查、立案等纳入绩效考核范围，作为评优评先的重要依据。

3、强化检察机关监督职能。一是完善提前介入制度，对于群众反映强烈、涉及金额大、波及范围广的案件，行政机关或公安机关应及时向检察机关通报情况，检察机关应提前介入引导侦查取证，实时同步监督案件的办理、移送、接收、立案以及后续相关工作，确保行刑衔接到位。二是强化对重点环节案件移送的监督。三是赋予检察机关调阅卷宗的权力。目前，检察机关调阅卷宗的方式主要是与行政机关自行沟通，或者依靠地方性规定，缺乏明确的法律规定。因此，亟待出台刚性的法律规定来保障检察机关调阅卷宗的权力，才能取得较好监督效果。

（三）技术层面：强化信息共享平台的使用

建立行政执法机关、公安机关、检察机关共同参与的一体化网络信息共享平台，实现网络互联、数据互通、信息共享、实时监督。除此之外，打造一体化的网络信息平台，还需要具备一定的先行条件。

1、制定信息共享平台管理办法。关于信息共享平台的使用，必须要有一套操作规范，才能确保平台发挥实效。建议制定信息共享平台管理办法，对各行政机关、司法机关信息共享的内容进行界定，明确案件的详细录入标准，争取将所有行政处罚案件全部纳入信息共享平台。

2、配备具有相应业务能力的人员。经济领域违法犯罪行为的查处难度大，对办案人员的专业知识要求高。司法机关应多向行政机关学习有关经济、医学等专业性较强的知识，而行政执法机关也要加强刑事法律、司法解释的学习。各部门应多组织业务交流、探讨会，加大培训力度，提升办案人员的业务素质和执法能力，不断增强预防和查处经济犯罪的能力。

3、完善行政相对人投诉监督渠道。虽然《行政复议法》和《行政诉讼法》都明确规定了当事人不服具体行政行为的救济渠道，但从实际运行来看，现行的“民告官”机制效果不佳。建议可以充分利用“两法”衔接平台，在网络信息共享平台上开辟行政相对人“投诉监督”专栏。一方面为行政相对人增加一个救济渠道；另一方面为检察机关开展行政执法检察监督提供线索，进一步推动平台创新完善。

4、建立对消极参与平台建设单位的惩戒机制。对于实践中消极参与的单位，有必要引入惩戒机制，来确保平台的使用效率。可以把各行政执法单位的平台使用情况纳入年度绩效考评的范畴，进行量化评分，将评分结果予以通报。