完善我国土地征地制度的思考

完善我国土地征地制度的思考

刘秀娟

五常市国土资源局黑龙江五常市150200

摘要：土地征用制度是否合理直接影响到一个国家土地资源能否合理及可持续利用，而我国目前的土地征用制度存在着诸多问题。

关键词：农村土地；征地补偿；问题

我国城市土地资源的有限性。使得城市的进一步发展必然依赖对农村土地的征收和使用。目前我国征地制度在征地程序、目的、补偿等方面存在的弊端，已经制约了经济、社会、农村的和谐发展。农村土地征收纠纷背后交织着各种观念的碰撞、利益的冲突、制度的羁绊与法律的滞后，亟待从程序与实体方面针对我国土地征收和补偿制度的缺陷予以完善。

一、农村土地征用制度存在问题的原因分析

1.现有土地征用制度造成供给不足。我国土地征用制度的缺陷是滥用征地权的根源。我国宪法规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用。”公共利益是国家行使土地征用权的前提和依据。但是《土地管理法》.等相关法律并未对“公共利益”的内涵规定并不具体缺乏界定公共利益的具体制度。因而何为“公共利益”成为各级职能部门自由裁量的权力。

2.土地征用制度因利益因素使“路径依赖性“固化根据诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯•诺思提出的“路径依赖fPath—Dependence)”理论，说明人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似干物理学中的惯性。即一旦进入某一路径(无论是“好”还是“坏”)就可能对这种路径产生依赖。我国农村土地征用制度亦存在类似的“路径依赖”，造成路径依赖的背后原因是利益的驱动。土地征用制度实施以后，地方政府成为了最大利益集团，他们对现存路径有着强烈的依赖性。

3.农民作为集体土地所有者没有参与权和知情权。我国自建国以来.土地制度虽经一再改革。但集体土地产权的主体至今依然十分模糊。农村土地所有权是一种有限制的财产所有权.仍具有财产所有权的基本特征。根据我国民事法律规定。财产所有权是指所有人对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。《物权法》、《土地管理法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有.但是这样看来，究竟产权主体具体是谁、哪些土地属于谁并不明确。因此无人代表集体利益来真正关心土地.并成为土地所有权的体现者.这是滥占耕地和耕地荒芜的根源。

4.各级政府利益最大化的动机导致与民争利。公共选择理论认为。市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也同样适用于政治领域的公共选择活动。也就是说.政府以及政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也反映出“经济人”理性的特征。政府及其公务人员也具有自身的利益目标.或者说政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数。其中不但包括政府本身应当追求的公共利益。也包括政府内部工作人员的个人利益等。可见政府并不一定只代表公共利益，退一步说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的层次之分。各级政府的公共利益认同也不一样。

5.农民在土地征用中毫无话语权。在土地征收的过程中，权力的主体是缺位的。在这里，农民没有同意与不同意的权利，也没有讨价和还价的权利。似乎征收是随意的和不顾后果的，对于是否继续种地农民却不能决定和选择。在土地征收过程中，必须要提高农民在土地出让中的谈判地位、主体地位，如果农民没有主体地位。谁都可以说了算，把土地征收掉.什么价格部可以征收，农民不是一个谈判的主体，那么很难解决这些事情。

二、我国土地征用制度改革完善的几点思考

我国制定征地制度的目的是为了满足公共事业用地的需要而强制实现土地的供给，以促进公共事业的发展；然而，在制度的实施过程中，确实存在不少问题需要改革和完善。我认为，应着重从以下几方面考虑。

1.以公共利益为标准来限定征地的范围。土地征用是国家通过一国主权的行使对土地所有权的严格限制，这与法律保护私人财产权利相矛盾。由于国家具有代表社会公共利益的公信力，若过分滥用征地权利，必将引起公民对国家行为的怀疑和滋生不满情绪，进而引发社会不安定。因此，土地征用必须以公共利益为前提，尽量避免侵害所有者的合法权益。为防止对公共利益的弹性解释，造成土地征用权利的滥用，土地法规的修改应将公共目的解释为：除了公共的使用外，还包括具有公共利益的用途。为实施的便利，应将可实施征地权的用地项目加以列举性规定，从而减少对公共利益的扩大化理解和对征地权利的滥用。

2.土地征用应实行充分而合理的补偿。随着市场经济的发展，客观上也要求土地作为商品，其价值由市场来确定，因此，征地补偿款也应参照被征地的市场价格，改国家征地按被征土地原用途的实际收益确定补偿的方法为按其预期收益来确定补偿的方法。土地征用补偿以市场价格为主，可通过当事人双方进行必要的协商，协商不成还可申请仲裁或提请法院判决。土地对于农民来说，具有生产资料和社会保障的双重功能，国家征地对农民的补偿也应考虑这两个因素。作为社会保障的补偿，应保证失地农民能被纳入当地城镇居民社会保障体系之中。

3.明晰土地产权与征地主体。土地产权明晰是土地权利得以流转的前提，因此，明确界定土地产权，理清土地产权关系是土地征用实施的关键。我国的集体土地产权制度沿袭了人民公社时期的产权模式，但由于家庭承包制的建立，以集体经济组织为核算单位的基础在许多地方已经残缺不全甚至不复存在，从而导致土地所有权主体代表的缺位，同时，集体经济组织又表现为乡集体经济组织、村集体经济组织和组集体经济组织3种形式，由于缺乏严格的界定，当行使代表农民集体权力时，难以分清到底是由哪一级集体经济组织来代表行使相应的权力。一些地方由于土地所有权主体的缺位，通常是由村民委员会或乡政府代表行使土地所有权，而由于其本身的行政职能，使其在行使土地财产权时无法真正代表广大农民的利益。可见，我国现行的土地产权制度还不能满足土地征用制度的需要，必须进行相应的改革和完善，才能避免在征地过程中出现侵权行为。

4.建立完善的土地征用程序，并以法律加以确认和保护，确保土地征用的合法性和公正性土地征用是政府的行政行为，因而必须严格按照法律程序才能进行，因此有必要从法律的高度制定完善而可行的土地征用程序。

5.发展农用地转用市场。结束国家单一的农用地征用制度，既有利于农用地的市场发育和管理，又有利于保护农民利益。

6.承认农户承包经营土地的完全转让权。这就包括了农业用途和非农业用途转让承包土地的权利；在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，农户在非农用地市场转让土地经营权，可以自愿选择各种合约形式和开发方式。

7.任何经营土地的组织者都不得侵犯农民利益。农村集体作为承包经营土地的发包方，可以接受政府的委托，协助办理征地和征地补偿款发放的工作，但不能截留所征地的补偿款项；集体也可以接受农户的委托，集中开发非农建设土地或设施，但不能违背自愿原则、侵犯农户的转让权。

土地是“财富之母”.是人类赖以生存的最重要的资源。科学合理的征收模式起着重要作用。但当前我国的土地征收过程尚存在不少缺陷，侵犯了被征地农民的合法权益。需要进一步改革、完善。通过构建严格、周密的土地征收程序，制定完善的土地征收制度已迫在眉睫。我相信，随着我国经济和社会的发展，随着我国立法经验的丰富和立法技术的进步。必将构建出科学合理的土地征收法律制度，以实现各方利益平衡，更好地促进经济和社会和谐发展!

参考文献

[1]张明武，对土地征收制度的思考.2013.

[2]杨有思.改革势在必行——对当前我国土地征用制度的思考.中国土地，2013.

[3]万忠.论新时期我国农村的社会保障制度.农业现代化研究，2011.