城市农民工基本养老保险制度现状研究

城市农民工基本养老保险制度现状研究

牛淑珍谢文璐

牛淑珍谢文璐

[摘要]本文分析了城市农民工群体面临的经济风险、收入预期、养老费用支出以及养老资源、现行基本养老保险制度，指出完善城市农民工养老保险制度的必要性。阐明了现阶段完善城市农民工养老保险制度的意义，即有利于保护宝贵的人力资源、维护市场经济的有效运转、促进城市化进程及增强社会流动性。本文认为，提高农民工收入水平、开展强制储蓄型养老保险业务可以促进城市农民工群体基本养老保险制度的完善。

[关键词]城市农民工基本养老保险收入水平强制储蓄型养老保险

在展开对城市农民工养老保险制度的研究之前，有必要界定城市农民工的概念。目前“农民”既包括纯农民、乡镇企业农民工、城市农民工，还包括经营型农民（个体工商户和私营企业主等）[1]。

据人保部统计，2000至2011年间，第一产业的就业人员占全国就业人员的比重已经由50%下降到了34.8%，而第二产业的就业人员占比从22.5%上升到29.5％，第三产业就业人员占比从27.5%上升到35.7％[2]。

一、城市农民工养老保障供需现状

（一）农民工面临较大的经济风险

在城市工作的农民工所面临着经济风险与城镇居民相比有共同之处，但也有很多不同，他们往往面临着更大的经济风险，却没有很好的工具去应对。

1、整体收入水平不高

从农民工的就业行业看，农民工从事制造业的比重最大，其次是建筑业、服务业、批发零售业、交通运输仓储和邮政业、住宿餐饮业。根据国家统计局2011年的数据[3]，外出农民工所从事的主要行业其就业人员年平均工资水平处于中低端。就年平均工资而言，收入水平较高的交通运输仓储邮政业和建筑业，排在第6和第7位；农民工从事最多的制造业仅排在第10位；住宿餐营业的排名更加靠后。

2、收入预期不稳定

农民工群体职业不稳定性高、收入预期不稳定，既有内因也有外因。从农民工自身的选择看，他们对于就业地和职业的选择一方面有经济利益和照顾家庭方面的考虑，另一方面受到自身所掌握技能的限制。面对这些风险，农民工群体与城镇居民相比，较缺乏社会、政策的帮助、扶持，抵御收入波动风险的能力较低。

3、预期医疗费用支出较大

不可否认，吸纳很多农民工务工的制造业、建筑业的工作环境还有非常大的改善余地。长时间、单一且高强度的工作带来的疲劳和身体损伤，有害物质的长期接触，较差的居住环境，这些负面影响有可能在农民工步入老年的时候一一显露出来。而医疗费用，无疑是农民工老年生活支出的一大不确定因素。在基本医疗保险参保比率低（见表1），医疗保险提供的保障不足的情况下，农民工的整体养老费用势必会增高，原本就不足的养老保障会更加显得捉襟见肘。

表1：农民工社会保险参加情况（年末值）单位：万人

资料来源：人力资源与社会保障部《人力资源和社会保障事业发展统计公报》，《全国社会保险情况》http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=40288020246a7c6601246ad9ea22032f

（二）农民工养老资源不足益发明显

在我国农村，家庭保障和土地保障一向是农村社会保障的核心和农民赖以养老的两种手段。但对于放弃农业、外出打工、流动就业的农民工而言，很难从家庭和土地中获得足够的养老资源。在我国大部分农村，农业经营的绝对收益依旧很低。而且国家统计局的数据表明，农民工年龄层次越低，接受农业技术培训的比例也越低[4]。从长远看，对相当一部分农村人口来说，农业生产收入占总收入的比重在下降。

其次，随着农村人口结构老龄化的加快和家庭结构逐渐小型化，依靠家庭养老的模式受到了严峻的挑战。

1、农村人口老龄化速度高于城市。第五次全国人口普查资料[5]显示：2000年我国农村人口中65岁及以上人口所占比重达到7.5%，超过了城镇6.4%的水平。第六次全国人口普查资料[6]显示：2010年我国农村人口中65岁及以上人口所占比重达到20.12%，城镇为15.60%；与2000年相比，农村与城镇老年人口占比均大幅增加，而农村老龄人口占比更大、老龄化速度更快。其中的主要原因是大批农村年轻人口流入城市打工，这一趋势今后还将长期延续。

2、农村家庭结构小型化。据第五次、第六次全国人口普查数据，在我国农村，一代户及二代户总量达到了77.73%，以往三代同堂四代同堂的现象不再普遍。近十年农村一代户户数占比的增加，也说明了农村家庭结构的小型化趋势。在农村二代户中，家庭规模和人口结构与城市的差别也在缩小，赡养老人的负担同样沉重。

（三）现有制度无法满足农民工的养老需求

近年来，农民工参加基本养老保险的比率一直在提高，但仍然偏低，外出农民工参保比率仅为26.1%（见表1）。究其原因，虽然现行的城镇企业职工基本养老保险（简称城保）在制度上规定覆盖所有在城镇企业就业的劳动者，也包括农民工。但一方面，这个办法主要适用于在城镇就业并与用人单位建立了劳动关系的农民工；另一个方面，由于各种因素，在实际执行中农民工参保的比例很低。

1、劳动合同签约率低。虽然农民工签订劳动合同的比例近年来略有提高，仍有一半以上农民工没有签订劳动合同，中西部地区农民工参保比例明显低于东部地区。其中从事建筑业的农民工没有签订劳动合同的比例最高，占73.6%，且常年居高不下。

2、农民工对现有制度认同度不高、参保率低、退保率高。2011年雇主或单位为农民工缴纳养老保险的比例为13.9%。不同行业外出农民工的参保水平差异较大，制造业、批发零售业、交通运输仓储和邮政业的参保情况相对较好；建筑行业、住宿餐饮业的农民工，雇主或单位为其缴纳各项保险的比例显著低于其他行业[7]。这些数据从侧面反映出农民工对现有的养老保险认知度、认可度不高，这当中除了受教育程度、从事行业、是否签署劳动合同等其他因素影响外，一个重要原因就在于目前的农民工养老保险制度设计本身存在着缴费负担重、缴费期限长、转移接续困难的问题，严重影响了农民工参保的积极性。

二、当前完善城市农民工养老保险制度的意义

（一）保护人力资源、护市场经济的有效运转

劳动者的报酬不仅应当包括劳动者及其负担的家庭成员的日常衣食住行的生活费用、养育子女的费用，也应当包括劳动者的培训、教育费用以及参与社会保障、商业保险的费用。只有这样，才能保持人力资源这种特殊商品的供给。

另一方面，如果没有建立起包括养老保险在内的覆盖面广、较为健全的社会保障体系，劳动力成本就不可能包括到产品成本中去，产品的价格也不可能真实反映成本。后果就是，低效率的企业依旧能够经营下去。而工人在伤病、失业和退休等情况下没有稳定可靠的收入来源，最终还是要消耗公共资源。这种资源的消耗是低效的，因为资源没有被用于事前预防，而是在最坏情况出现后被用做事后低效的补救。因此，完善城市农民工基本养老保险制度，有利于防止低效的政府补贴企业状况的出现，有利于建设高效的市场经济。

（二）增强社会流动性、促进城市化进程

城市化的本质不在于城市的扩张和人口的增加，而是在城市化的过程中农民转变为市民。农民工群体的起始职业、职位往往处于低端，他们位于城市社区的底层，迫切需要正当的渠道允许其有序向社会上层流动。

三、对完善城市农民工基本养老保险制度的思考

从根本上讲，如果把增加养老资源作为解决城市农民工养老问题的侧重点，那么养老资源的增加，一方面有赖于收入水平的提高，另一方面有赖于养老保险制度的优化。

（一）提高农民工收入水平、维护农民工权益

提高农民工的经济地位、保障他们应享有的各项权益，能够从根本上提高农民工的收入水平、增强他们抵抗各种经济风险的能力，从而为其养老提供更多的资源、消除更多的不确定因素。2012年11月进行的最新调查显示，中国外出农民工月收入水平2290元人民币，比上年增长11.8%[8]。农民工的收入水平的进一步稳步提高，需要政府政策的优化和引导、工会的协调和监督、行业协会和企业的自律、农民工维权意识的提高和维权成本的降低。

从政府政策的优化、引导方面看，全国范围内，农民工绝大部分都集中在住宿餐饮、建筑、物业保安、零售、美容美发等行业，属于在城市就业的低收入群体，调整最低工资标准、提高集体合同签订率、规范劳务派遣等，均有利于解决农民工工资过低的问题。

工资集体协商、签订工资集体合同是形成农民工合理工资标准的有效途径。比如，在行业协会和行业工会联合会的协调下，农民工可以通过行业工资集体协商签订工资集体合同，就工资标准、工资年增长幅度、工资支付办法等事项做出约定。

当前农民工工资拖欠所涉及的领域呈扩大趋势，除原本就欠薪高发的建筑领域外，加工制造、船舶修造、纺织等与外贸出口紧密关联的劳动密集型中小企业欠薪问题也明显增多。农民工遭遇企业拖欠后，无论申请劳动仲裁或是打官司，都面临着流程复杂、结果难测的困境。因此，开通农民工维权“绿色通道”、降低维权成本是保障农民工权益的必须措施。在解决欠薪问题上，一是可以由行业协会制定《行业协会自律公约》，设定类似于“农民工工资预留金”的条款，要求根据工程、项目造价实行工资预留，款项汇入银行专用账户，预防出现施工单位拖欠农民工工资的情况；二是司法机关要切实落实国家有关农民工恶意欠薪罪等有关法律法规的规定。最高人民法院已于2013年1月22日发布了《关于审理拒不支付劳动报酬刑事案件适用法律若干问题的解释》。农民工是恶意欠薪的主要受害者，只有各地司法部门执行到位，司法解释才能成为农民工讨薪的有力武器。

（二）提高基本养老保险的参保率、开展强制储蓄型养老保险业务

新农保覆盖的是未参加城镇职工基本养老保险的年满16周岁（不含在校学生）农村居民，采用的缴费及账户模式是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，社会统筹与个人账户相结合。此处有必要强调，新农保包含两个部分。一个是基础养老金部分，是由国家为所有达到一定年龄的农民提供统一水平的养老津贴，以保障农民晚年最低生活水平。这部分的缴费由国家财政全额拨款，地方政府予以适当补贴。另一个是个人账户部分。因此，参加新农保存在一个个人缴费多少的问题。

对在城镇务工的农民工来说，可以参加新农保、也可以参加城镇企业职工基本养老保险，二者选其一。然而参加城保存在诸多障碍、缺陷；在原户籍地参加新农保，制度上是没有什么障碍，但是任何一个潜在参保人都会考虑：除了财政补贴给我的部分，我个人自愿缴费多少？六十岁后我每个月可以拿多少养老金？按当前规定，新农保养老金待遇由基础养老金加个人账户养老金组成。基础养老金标准每人每月不低于55元；个人账户养老金月领取标准为本人个人账户的全部储存额除以139。符合新农保缴费规定，且年满60周岁，未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民，可以按月领取养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。很明显，对于实行现收现付制的新农保来说，其基础养老金部分类似于城镇养老保险的统筹账户，至于个人最终能拿多少退休金和个人账户的缴费多少密切相关。然而参加新农保的流动务工的农民工们愿意提前二十年、三十年定期地向个人账户缴费吗？他们有什么动机向个人账户缴费？新农保的个人账户养老金月领取标准完全和本人个人账户的全部储存额挂钩，那么，养老金能拿到多少钱就跟新农保基金的收益率密切相关，新农保基金的收益率比银行存款利率高多少？比其他理财方式的投资回报率高多少？在中央政府补贴每月55元、地方政府补贴视地方经济发展水平各有不同、集体补助是未知数、个人缴费没有其他有效激励或优惠条件、个人账户回报率前景不明朗、农民工对“强制储蓄型保险”没有正确认识的背景下，我们也就不难理解为什么流动务工的农民工，特别是经济较不发达地区的青壮年劳动力的城镇农民工不是很情愿从有限的收入中拿出一部分作为个人账户的缴费。

基于此，笔者觉得有必要针对城镇农民工开展强制储蓄型养老保险业务，这个业务必须比现行的新农保在费率、缴费激励、管理成本、转移接续等方面更有吸引力。强制储蓄型养老保险应当采用单一的个人账户制，完全积累的筹资模式、略低于城镇职工的缴费费率；最重要的是，从制度上明确，缴费主体不仅仅是农民工本人，而是企业以及农民工本人。

采用完全积累的个人账户模式，强制性地促使农民工从青壮年时期开始就为自己的养老进行储蓄，使其退休后的老年基本生活可以得到保障，这当然是十分理想的状况。但这样的强制储蓄模式，实施起来一方面要通过公共教育、宣传使农民工意识到参保的必要性；另一方面也要通过合理的设计在财务上对参保人的缴费行为进行激励。比如说，给予用人单位税收方面的优惠、给予参保农民工个税方面的优惠等等。

养老保险费必须由用人单位和农民工共同缴纳。现行城保以及工伤、医疗、生育等保险的总费率较高，各地缴费比率不一，大致接近30%，如果让用人单位也为雇佣农民工而承担约30%的综合缴费率，同等条件下雇佣农民工对用人单位而言成本上就失去了吸引力，不利于农民工的就业。所以必须考虑到企业的承受能力以及农民工的承受能力，综合费率不宜过高。

注：

[1]李艳荣.我国农民群体分化与农民社会养老保险体制的创新[J].农业经济问题,2007(8).

[2]人力资源与社会保障部.人力资源和社会保障事业发展统计公报].http://www.mohrss.gov.cn/page.do?pa=402880202405002801240882b84702d7&guid=62bfe5a694194d7fb1a9cbb840fce896&og=8a81f0842d0d556d012d111392900038

[3]国家统计局.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20120529_402808624.htm.

[4]国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告[R].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20120427_402801903.htm.

[5]国家统计局.2000年第五次全国人口普查主要数据.

[6]国家统计局.中国2010年人口普查资料.http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexce.htm.

[7]数据来源:国家统计局.2011年我国农民工调查监测报告[R].

[8]http://finance.sina.com.cn/360desktop/china/20130301/142814691144.shtml.

[9]国家统计局.新生代农民工的数量、结构和特点.

[10]刘玮玮.农民工养老保险的经济效应分析[D].山东大学,2010.

[11]人力资源与社会保障部.人力资源和社会保障事业发展统计公报[J].2008-2011.

[12]徐彤.中国农民工养老金制度的经济学研究[D].西北大学,2011.

[13]张伟兵.城市农民工养老保险政策研究[D].南开大学,2009.

作者单位：上海杉达学院

邮编：201209