城市底保问题研究

摘要:城市最低生活保障制度是实现国家长治久安的社会稳定机制、经济调节机制和政治调节机制。建立城市居民最低生活保障制度，有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平、保证深化改革、扩大开放、促进发展，落实“三个代表”重要思想和十六大精神，是一项社会效益极佳的民心工程。实施城市最低生活保障制度以来，对于稳定城市社会、促进城市经济、社会发展起到了积极作用。但是，由于我国经济、社会结构急剧转型，使推行城市最低生活保障制度和实现“应保尽保’，工作中，产生了一些问题，并制约着城市“低保’，的调节作用。研究城市“低保”问题，提出相应的政策建议，构筑牢固的城市最后“安全网’，具有极其重要的意义。
关键词:城市;低保;制度;建议

一、城市最低生活保障制度是实现国家长治久安的重要机制
江泽民同志在“十六大”报告中指出，建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。健全失业保险制度和城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度是中央十分关注的民心工程，务必抓实、抓好。
从国际经验看，城市居民最低生活保障制度一直是市场经济国家实行的重要的、基本的政策，受到各国的高度重视，我国将城市居民最低生活保障制度作为最后一道安全网，显示出城市居民最低生活保障制度的重要性。同时，城市居民最低生活保障制度还是一种重要的实现社会稳定，促进经济、政治进步的调节机制。
(一)城市最低生活保障制度是实现国家长治久安的社会稳定机制
城市最低生活保障制度(简称:“低保”制度)是指对持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利的一种社会福利制度。

根据国务院国发[1997]29号文件规定，城市贫困居民中“无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人”的那部分人的生活困难问题，完全由最低生活保障资金承担，其余人员，则必须是在职人员领取工资或最低生活工资、下岗人员领取下岗基本生活费、离退体人员领取离退体费、失业人员领取失业保险金之后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准，才可以按差额的原则领取最低生活保障金。最低生活保障是城市社会保障体系的重要组成部分，是维护城市社会稳定和国家长治久安的机制。
(二)城市最低生活保障制度是实现深化改革、扩大开放、促进发展的经济调节机制
在我国建立社会主义市场经济体制、深化企业改革，扩大对外开放和全面建立“小康社会”的中，国家制定了城市最低生活保障线，推出子‘两个确保”措施，符合马克思主义关于分配的理论。马克思在《哥达纲领批判》中指出，社会总产品分配时应作三项扣除:“第一，用来补偿消费掉的生产资料部分;第二，用来扩大再生产的追加部分;第三，用来补偿不幸事故、自然灾害等后备基金或保险基金由于经济体制的转型，社会还将出现失业、下岗，产生困难群体，因此要求建立社会保险后备基金和城市居民最低生活保障制度，一方面满足社会成员的公共福利，另一方面给丧失劳动能力的贫困者提供援助和救济，以及为城市暂时下岗且生活困难群体提供基本生活保障，并为他们能够重新就业创造机会。可见健全城市最低生活保障制度是我国进一步深化改革、扩大开放和促进发展有力保障，这是重要的经济调节机制。
(三)城市最低生活保障制度是落实“三个代表”重要思想和十六大精神的政治调节机制
在我国城市实行城市居民最低生活保障制度，并逐步实现应保尽保目标，可以有效地维护绝大部分贫困人员尤其是特困职工的基本生活权益，是我党实践“三个代表”重要思想和贯彻十六大精神的具体形式，表明我党时刻关心群众疾苦，始终把人民群众的利益放在第一位，健全城市最低生活保障制度不仅可以密切党和人民群众的血肉联系，体现执政党始终代表着“最广大人民群众的根本利益”，而且也是执政党实现政治稳定运行的重要机制。
二、城市“低保”工作的现状及问题
(一)当前城市“低保”工作取得的成就
据民政部的资料显示，截到2001年底，全国“7个城市、1 638个县人民政府所在地的镇全部建立了城市居民最低生活保障制度。在民政部进行的最新排查结果表明，全国现有城市低保应保对象 1938万人，其中已有1392.5万人领到了低保金，另有545.5万人正在办理低保手续[“}。
在实行“低保”政策过程中，各地有关部门做了大量的工作。以重庆市为例，截至2001年12月，全市有256326户、522260人享受了城市低保待遇，五年累计享受低保待遇的为450万户次，892 .5万人次，市和区县财政累计支出低保金6 .2亿元。全市城市低保制度实施状况良好，基本达到了中央要求的应保尽保，当前我国已基本实现应保尽保省份有北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、重庆7省(市)基础上，又有河北、吉林、广西、贵州、宁夏5省(区)实现了应保尽保，基本实现应保尽保的省份增加到12个，对稳定城市社会起了积极的作用。

(二)城市“低保”工作中面临的问题
由于各地经济和社会发展的不平衡，城市居民最低生活保障制度在实施过程中，需要进一步健全和完善，各地必须根据本地的实际情况，制定和实施建立和健全本地城市居民最低生活保障制度。尽管实施城市居民最低生活保障制度，但是由于我国经济、社会结构急剧转型，加之缺乏相关配套措施，因而产生出一些问题。
1、低保对象成倍增长，地方财政压力加大。到2002年7月10日，全国享受城市低保待遇的贫困居民已经达到1930.8万人，初步实现了应保尽保的目标。从低保对象的构成来看，绝大多数是特困职工、失业人员及其家属，其中特困职工981万人，占50 .8%，失业人员299 .3万人，占1 5 .5%，特困职工及失业人员家属554万人，占28 .7%，“三无”人员%.5万人，占5%。全国用于低保的财政预算资金已经达到105.3亿元，其中中央财政46亿元，地方各级财政预算安排59 .3亿元，地方财政比2001年多安排28 .3亿元，增加了91%，就重庆为例，低保对象呈逐年大幅度增加之势，从低保资金支出看1999年为1 .2亿元，2000年为1 .56亿元，2001年为2 .69亿元，预计2002年支出为 5 .5亿元，就渝中区而言，有一个居委会336户691人享受“低保，，;就重庆市沙坪霸区提供的资料显示，2002年10月，享受低保人数比1 996年增长了2111 .8 0/013}，这样大量的低保对象的增长使地方财政承受巨大压力，为了支持和解决这一问题，可以使重庆一年少修几条路、少建几座桥。可是，稳定是第一性的。
2、家庭收入难以核实。低保家庭收入难以核实主要表现在以下几个方面:(1)低保对象实际生活水平的核定问题。根据《条例》规定，家庭中虽无从业人员和固定收入，但实际生活水平明显高于一般城市居民标准的人员不能享受低保金。但在经济收入的审核中缺乏科学的数量考察，通常只派人到申请“低保”人员的家庭进行走访，看看其家庭状况怎样，由此做出决定。事实上在审核条件中大都是直观的、静态的，缺乏准确性与科学性。(2)虚假证明问题。有的困难企业给职工申请低保出具假证明，把矛盾推给政府。如在日常调查取证中，有的单位已给职工发放最低生活费200元，但出具的证明是80元。(3)人户分离问题。目前，城市一些地区人户分离的现象较突出，难以核实。如有的拆迁户实际居所早已不在户口所在地，核实工作收效甚微[4}。因低保对象的收入难以核实，不可避免会出现该保未保，不该保而保现象。同时，每三个月申请一次的做法也存在着漏洞。因为三个月中，“低保”人员有可能寻找到新的就业机会，但是“瞒报”现象普遍。由于刚刚找到工作，收入不可能迅速提高，因此即使到家庭审查也没有办法了解真实情况。结果一方面继续享受“低保”关怀，同时又在新的工作岗位上获得更多的经济收入。这样，不仅占有最基本的社会福利，同时也挤占就业岗位。使有限的‘低保”政策没有发挥应有的作用。
3、核实“低保”对象工作力量薄弱，工作人员素质有待提高。实施城市“低保”政策，需要全面，细致的核实工作，但是在实际工作中发现，基层低保工作任务日益繁重，现有工作人员的素质、管理手段、工作经费等难以适应工作发展的需要，特别是街道和居委会的工作人员感到力不从心，工作量大。目前重庆市享受低保的对象超过1万人的有18个区县，最多的达到3 .8万人，但有的基层没有专门的低保工作机构和与工作量相适应的专职工作人员，不同程度影响了工作质量。另外，在“低保”资格审查中存在照顾关系问题。在对“低保”人员进行资格审查过程中，有的审查人员由于自身素质的原因，不能认识到“低保”政策的严肃性，不能“公事公办”，认为反正是国家的钱，给谁不一样，结果出现了亲朋好友享受“低保”，真正需要“低保”的人要获得“低保”则困难重重。
4、纳税人意见突出。“低保”费额度的确定通常与各地经济发展水平、经济增长速度、物价指数等挂钩，但是，由于使各地经济发展水平不平衡，增长速度不一样、物价指数的差异等，同样的‘低保”费，其消费水准不一样，特别是一些经济效益差的企业，在职职工收入与“低保”费收入相差无几的。根据一些职工反映，每天工作8小时，但是其收入与享受城市“低保”人员的“低保费”相差无几，就重庆市来看，在基本生活保障方面，直辖后主城区发放标准为按户(三口之家)发放，以每人185元计发，一户可以有555元的收入。可是，一些企业在职职工尽管很辛苦的工作，但一个月下来才 300、400多元。而当他们看见吃“低保”的人整天无所事事，或聊天、或打牌，悠然自得，还不断的称道“共产党好，不做事都吃得饱”。因此，在职工中有了这样的呼声:“我们都是纳税人”;“不劳动者不得食”;“低保费不能养懒汉”;“低保人员不能无偿享受纳税人的钱”等，虽然这样的现象不是很普遍，但是造成的社会影响极坏。
5少低保”的调节机制作用受到影响。不容置疑，城市“低保”政策的实施对经济转轨过程具有积极意义。同时“低保”的调节作用使城市下岗或失业的、有劳动能力的职工能够在“低保”政策的支持下，度过没有工作的“一段日子”，迅速寻找到新的工作机会，重新依靠自己的力量建设新生活。但是应当看到任何调节机制的作用都有一定的条件。如果城市经济增长迅速，在职职工收入增长快，其收入远远高于“低保”水平，那么“低保”的调节作用才会明显，才会起到比较充分的调节作用。但是如果三口之家“低保”费额度足以过基本生活，而一般性的企业职工收入又比较低的情况下，如出现在职职工的经济收入仅仅略高于城市“低保”费的现象，就会出现以下情景:据笔者调查了解的情况:工资低于700元的工作，“低保”人员不愿意去干。他们算了一笔帐:作为三口之家，按重庆主城区的发放标准为555元，如果只有一个家庭成员有了700元收入的工作，扣除因工作的各种费用，剩下的也只有500元左右，那么就业与不就业没有多大差别，

因此，他们与其接受700元左右的工作，不如在家闲着。导致“低保”政策的调节机制大打折扣。
三、解决当前“低保”工作问题的建议
以上问题制约子‘低保”政策的调节作用，必须很好地加以解决，可以有以下建议。
(一)科学地制定“低保”人员的审核条件和方法。1、制定“低保”人员的审核条件和方法要实现静态与动态相结合。不仅审核现有的经济条件，还要对享受“低保”的人员进行“跟踪”，切实了解“低保”人员的状况。2、借助银行“实名制”核实“低保”家庭的收入。核实申请“低保”人员的家庭收入，既要核实存量，也要核实增量，还可以通过这种方式核实其家族的经济收入状况，避免“低保”人员转移收入问题;3、实行家庭遗产的登记调查，对家庭遗产丰厚的家庭可以免除“低保”。4、实行“低保”费的浮动制。要充分考虑当地经济增长、企业发展和在职职工的收入的实际水平，结合物价指数和城市居民基本消费水平来确定当地的“低保”额度。避免在职职工收入与“低保”人员收入“等同”现象。
(二)推行“等值”公益服务制度。在向“低保”人员提供“低保”费的同时，应严格规定享受“低保”人员必须向社会或所在社区提供与“低保”费大体“等值”的公益服务。如参加社区“保安”少保洁”少保绿”等活动。可以将公益活动与“低保”费折算成一定的工作量，享受“低保”的人员必须完成工作量才能享受足额的‘低保”费。目前有的地区笼统地规定享受“低保”的人员，如每周必须参加两次社区公益活动，这样计算一个月只有8次，按照每月185元的“低保”费测算，每次劳动约24元，每次劳动约2小时，这样折合12元/小时。而社会提供家政服务的小时工资普遍为5一8元。可见远远高于社会平均工资，因此需要根据社会平均小时工资量确定大致的社会公益劳动。需要注意的是，享受“低保”的人员，年龄有偏大、缺乏技术的特点，因此，可以根据年龄情况规定一定的公益劳动时间，如女性年龄50岁以下、男性55岁以下的“低保”人员，每月必须为社会或社区提供20小时以上的公益劳动量;女性50岁、男性55岁及其以上人员，考虑到其身体状况可以酌量减少公益劳动量，如每周提供10小时的公益劳动量，随年龄增长而递减。并将从事劳动的内容、时间等进行登记，成为继续享受“低保”政策的依据。
(三)建立“低保”申报、稽查和处罚制度。1、推行“低保”人员重新就业申报制度。要教育申请“低保”的人员，自觉履行再就业申报条例，一旦再就业就应当及时向“低保”部门申报经济收入，自觉要求“低保”机关根据收入状况扣减或停发“低保”费。与此配套建立对“低保”违规行为的处罚制度。对享受“低保”的人员如果谋求到新的工作岗位或获得了新经济来源必须及时申报，否则一经查实，不仅追回发放的‘低保”费，还要对其进行罚款。2、建立“低保”稽查制度。每个街道必须有一名专门负责“低保”工作的稽查人员，最好是一名具有社会工作价值观、具有专业知识、并能够尽心尽责做好“低保”工作的职业社会工作者;每一个居委会必须有一名协查员，随时向稽查员汇报所在居委会或社区“低保”人员的状况，协助稽查员对地区每一个“低保”人员进行动态核查。3、建立“三审”制度。就是对申请“低保”的家庭实行“事前审查、事中审查、事后审查”。不仅要在“低保”费发放前审查，还要在发放中与发放后审查，这样动态审查杜绝“冒领”现象。4、建立推行责任追究制度。对拘私舞弊人员、对符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭拒不签署同意享受意见的，或者对不符合享受城市居民最低生活保障待遇条件的家庭故意签署同意享受意见的;对玩忽职守、拘私舞弊，或者贪污、挪用、扣压施欠城市居民最低生活保障款物的给予严厉处分，并同时规定不得再从事该项工作业务。
(四)努力开发和启动城市社区就业服务系统。解决“低保”人员问题的根本就是创造就业机会，因此，要不断地创造再就业机会，为“低保”人员创造广阔的就业空间。从享受“低保”人员的情况分析，绝大多数的人由于年龄偏大，如45岁现象，没有专业技术等特点，因此，社区开发和启动社区服务就业系统成为解决“低保”人员的重要的途径。必须认真清理社区就业岗位，建立为社区就业服务的良好的运行机制。来自国家统计局的资料也显示，我国大中城市居民家庭目前对社区服务的需求很大，在北京、上海、广州、成都、西安、沈阳和青岛这七个城市中，有70%以上的家庭需要各种服务，其中有近240万户居民目前得不到家电维修的服务，127万户居民得不到房屋维修的服务……累计可为社会提供2000万个就业机会，而目前空缺的就业机会超过了1100万个。为此，各社区服务中心不仅要认真为“低保”人员再就业寻找工作创造条件，更应该优先考虑“低保”人员就业。而且要全力以赴，开发就业岗位。目前情况是社区就业岗位开发不够，存在着资源浪费和居民所需服务短缺现象并存的局面。
(五)开展对“低保”人员的‘创新”教育工作。从走访的情况分析，影响“低保”人员就业的问题之一是缺乏创新观念，为此，应当加强创新观念的教育工作。1、开展“自助观念”创新教育。充分运用街道市民学校的资源，定期对“低保”人员进行“观念”创新教育。要在“低保”人员中树立起“不劳动者不得食”的观念，让“低保”人员自觉遵守国家“低保”政策，在享受“低保”以及未再就业期间，自觉参加与“低保”费大体等值的社区公益劳动。2、开展技能创新教育。据劳动和社会保障部对10城市下岗失业人员的抽样调查，90%以上的下岗职工平均年龄40岁，初中以下文化程度的占40%，初级工没有技术等级的近一半，在劳动力市场上处于弱势。为了让“低保”人员学习以社区就业相适应的技能，如社区清洁、家电维修、上门送报、社区保安、房屋维修、家庭教师、家务小时工、看护小孩、陪伴老人、看护病人、学生送饭、接送小孩、净菜服务、洗衣上门、代人购物、送早餐和午餐等，可以通过技能创新教育获得知识和技能，使之能够获得再就业的机会。3、开展“自信心”教育。自信是成功的第一要诣。一些的“低保”家庭存在着自信心不足的现象，开展“自信心”教育，可以让“低保”人员树立“自立”的信心，在政府和个人的支持、帮助和努力下，重新回到工作岗位上来，重新依靠自己的力量重建自己的生活。要制定鼓励和督促“低保”人员参加再就业的政策措施，为能够实现有效就业创造条件。

(六)建立社区学院，为“低保”人员提供就业技能培训。通过城市最低生活保障制度只能解决城市困难群体的最低生活问题，这并不是社会和人类发展的最终目标，要彻底解决“低保”人员的问题，关键是提高“低保”人员的职业技术素质，并为他们提供相应的就业机会，使“低保”人员能够在一定的工作岗位上发挥自己能力，不仅可以创造和增加社会财富，同时也可以提高自己的经济收入和生活水准。目前各地正在花大力气清理社区工作岗位，努力为“低保”和下岗人员提供就业机会，而且已经有一些现成和新创造的就业岗位，可是，“低保”和下岗职工的职业技术素质令人堪忧，根据有关调查，职工下岗以后接受过培训的只占两成。没有接受过培训的占80%;接受过某种形式培训的仅占18.2%。多数下岗职工表示愿意接受短期的专业性和操作性强的培训。因此，当前充分重视“低保”、下岗人员的职业技术培训应成为当务之急，同时一个需要树立的理念是，与其用大量的“低保”基金“供血”，不如用来“造血”，这样才能促成社会发展的良性循环。因此，建立以社区就业为目标，以职业培训为基础，以提高社区就业知识、技能为手段的社区学院，符合中央再就业工作会议精神，同时也是健全和完善城市最低生活保障制度的重要举措。
(七)发展非政府援助机构，共筑再就业工程。应当依靠一切可能依靠的社会力量，发挥人们的慈善精神，支持“低保”人员依靠自己的力量，投身新的工作岗位。我国尽管有改革开放24年的成就，综合国力得到较大提高，但是经济社会转型依然存在较高的成本，怎样降低这些成本?一个重要的经验就是充分发挥非政府机构的资源，共同为经济、社会发展服务。如果仅仅依靠政府的力量，来解决一切问题，势必提高改革成本，制约综合国力的进一步提高。解决城市“低保”人员再就业的问题，完全可以通过调动一切积极因素，发展非政府机构，借助他们的人、财、物资源化解当前的社会问题。同时非政府机构通常有着较高的人员素质，具有专业的技能和专业精神，有着专业地整合、筹集、运用各种资源的能力。因此，应当大力建立、扶持和监督这些非政府机构，同时将一部分资源拨付给这些机构，使之得到更好的发挥。大力发展慈善机构、服务于贫困家庭的基金会等非营利机构。非营利机构用于公益事业的支出，可按税法有关规定在缴纳企业所得税前扣除;企业和个人向慈善机构、基金会等非营利机构的公益、救济性捐赠，可全额在税前扣除，这样社会各界全力以赴，共同构筑再就业工程。
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