论地方人大及其常委会重大事项的决定权

1.民主原则。地方各级人大及其常委会所做出的决议、决定的内容必须充分体现大多数民众的意愿。决议、决定议题的确立，应更多地涉及与民众密切相关的问题。而且，在决策时，应充分集思广益，听取各方面的不同意见，保护普通民众政治参与热情，以提高决议、决定做出后的公信力和执行力。

2.公开原则。地方各级人大及其常委会行使重大事项决定权的活动要公开。其公开不仅包括地方各级人大及其常委会关于重大事项决定权的范围和内容公开，而且包括讨论过程、决策程序、决策效果公开。

3.程序原则。决定权的行使必须严格依照法定程序。决定权行使的程序可包括以下继起和相承接的几个方面：（1）提议。这是启动程序。提议的主体主要是地方国家机关、人民代表、部分民众或有关团体。（2）受理。提议经过地方各级人大常委会及其工作机构在初步审查后，分别作出受理或不予受理的决定。已受理的提议可进入下一程序。（3）调查和审议。地方各级人大的工作机构通过听取汇报、组织听证、调研等方式，收集有关问题的事实和法律信息，形成可供选择的方案，交同级人大及其常委会集体讨论。（4）决定和处理。由地方人大及其常委会在集体审议的基础上以集体名义做出最终决定。在实践中，地方人大及其常委会行使决定权都基本经历这四个阶段和步骤，但在如何从程序意义上充分发挥民主，保证决策科学这两方面考虑得还不够。

4.效益原则。地方国家权力机关行使决定权必须讲求效益，即以效率为价值取向，或是以公正为价值取向或是兼顾两者。地方各级人大及其常委会所要决定的重大事项大部分具有时效强的特点，否则，事过境迁，再对此问题做出决议、决定显得没有必要。笔者认为，地方各级人大及其常委会在调研和审议阶段，要坚持效率的原则。在调查研究的基础上，集中力量，把所要解决的问题弄清楚，并及时形成解决问题的方案，决不能久议不决。同时，地方各级人大及其常委会做出的决议、决定的内容要坚持公正原则，即分配权力和义务要对等，权利救济要平等。总之，决议、决定做出后，能有效地解决存在的问题，使民众满意。

四、实现决定权的制度保障

从决定权的性质看，地方各级人大及其常委会行使决定权的范围很广。根据目前法律规定，决定权可分为三类：一是组织法明确规定和列举的；二是其他单行法律明确规定的，如预算法、城市规划法、土地管理法、教育法、妇女权益保护法、人民法院组织法、人民检察院组织法等；三是地方组织法以概括方式规定的即"讨论、决定本行政区域内政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项"。前两者由于法律规定明确，普遍行使得较充分。后者由于法律规定较抽象，实践中难以把握，因而各地执行情况不一。决定权的行使尚欠充分和民主。个中原因较为复杂，既有政治体制运行机制的问题，有人大的职位和宗旨意识问题，也有法律规定缺乏可操作性的问题，又有决策程序规范性、民主性不强的问题等。地方各级人大及其常委会决定权的行使涉及政治体制改革、组织建设、人员素质等深层次的因素，笔者认为，完善相关法律规定，健全制度，以此为切入点保障地方各级人大及其常委会决定权的行使，是目前可行的途径。

1.以立法的方式对"重大事项"做出明确界定。决定权的性质、特点决定了国家生活和社会生活中的一切重大事项，均属于国家权力机关决定权的范围。但这在实践中很难操作，因为中国作为一个经济和政治发展国家，需要以行政权利为中心以保证政府对社会的动员能力。因而较易行的办法是将权力机关行使的重大事项的决定权的范围与行政机关行使的重要事项的决定权的范围进行区别和界定，但要在中央立法中对"重大事项"作统一明确的限定确有一定困难。因为各行政区域内经济和社会发展水平层次不一。即使在同一行政区域内，重大事项因客观情况的变化而有不同。笔者认为，除组织法、预算法和城市规划法明确规定由地方各级人大及其常委会行使决定权的重大事项外，可对一部分形成共识的重大事项采取列举的方式，法律予以明确规定。这些重大事项包括以下几个方面：（1）精神文明建设的规划和部署；（2）民主与法制建设；（3）财政性资金投资的重大项目；（4）重大改革措施的出台；（5）同外国缔结友好城市；（6）授予"荣誉市民"称号等。对上述重大事项的规定，在立法技术上有两种方式：一种是在制定有关单行法律时像预算法、城市规划法那样，明确规定地方各级人大及其常委会决定权的内容；另一种是修改《地方人大和政府组织法》，在地方各级人大及其常委会的职权中明确列举其决定权的内容。

2.建立地方政府向同级人大及其常委会报告工作的制度。作为地方国家权力机关的执行机关，地方政府应积极主动地就行政管理工作中的重要事项向同级人大及其常委会提出报告，以保证地方各级人大及其常委会对政府工作开展经常性的监督活动。报告的内容应包括：（1）政府采购情况；（2）财政性资金投资方向；（3）对社会和民生有较大影响的建设项目立项；（4）预算外资金、养老、失业保险金、住房公积金的收支管理情况；（5）有关收费的项目和标准的调整；（6）燃气、水电、公交、医疗等公用事业服务价格的调整；（7）妇女、儿童、老人、华侨、归侨和侨眷权益的保护情况；（8）造成人身伤害或财产损失的重大事件及其处理情况；（9）优抚、救灾、救济资金和财物的发放情况；（10）具有纪念意义和历史价值的建筑的拆移；（11）围湖、围海造田；（12）环境污染防治情况等。对地方政府提出报告的重要事项，地方各级人大及其常委会认为由自己做出决议、决定更为适宜的，可迳行做出决议、决定。若认为地方政府的决定不适当，可予以撤销，由地方政府重新做出决定。

3.建立听证制度。地方各级人大及其常委会在行使决定权的过程中，可在调查和审议程序阶段建立听证制度。决策听证包括决策事项的确立、通知听证的对象和举行听证的时间、听证举证、辩论等程序性内容。