村委会选举是村民自治的基础和前提。村党支部对村委会的强有力的领导还突出表现在村委会的换届选举中。在选举期间，每个村都要成立选举领导小组，由村党支部书记任组长，成员主要由村党支部的成员组成，诸如选举工作人员的确定、选民资格审查、侯选人资格审查等，都由领导小组执行。因此村党支部对村委会选举的影响是非常直接和有效的。我们在调查中有一个强烈感受：村党支部是村委会选举的直接发动者、组织者和指挥者。在现阶段的农村，这无疑有其必要性和合理性。但有少数村党支部却违背法定程序，干预、控制选举过程。例如一些村党支部在村委会正式侯选人确定过程中，仍采用或变相采用所谓“引导”和“酝酿协商”原则，以保证合乎其意愿者当选。
我们曾在江苏苏北某村看到一份村选举领导小组制定的章程，清清楚楚地在“协商原则”条目内写道：“非经酝酿协商，不得确定正式侯选人”，“村选举领导小组应向选民反复宣传侯选人条件，做好引导工作。”“筛选出能得到多数选民接受的人选”。再看“协商正式侯选人办法”：“一是如果提名侯选人数与正式侯选人数基本一致，可以采用由上而下的方式，即由村选举领导小组根据提名情况提出正式侯选人初步名单”；提交村代会、村办企事业单位征求意见……“直至取得较为一致的意见为止”；二是如差距较大时，由下而上，即将提名名单“交各方组织村民酝酿，并各自提出第二轮初步侯选人名单”，“选举领导小组再交村民反复讨论协调”，“直到形成比较统一的意见为止”。结果怎样产生?赫然写道：“但最终由村选举领导小组决定，并报镇选举指导小组。”这种做法不仅直接违背《村组法》第十一条关于“任何组织和个人不得指定、委派或撤换村民委员会成员”的规定，而且也直接影响到选举的效果，造成选民对选举及正式侯选人的不信任、失望，从而造成对村民的侵权。因为它名曰“协商”，实质上是村选举领导小组领导貌似经过民主的选举程序确定自己的意中人过程。
更有甚者，可以直接否认或更改村委会选举结果。如河南省安阳某村1998年 9月16日进行村民委员会换届选举，1508名选民在乡干部的监督下进行投票，村民史全来和郭文学分别得票859张和763张，村党支部书记、换届领导小组组长当场宣布两人得票均已超过半数有效，分别当选为村民委员会正副主任，乡换届领导小组组长通知他们第二天到任工作。但22天后，村党委书记又宣布他们的选票有问题，暂停工作。10月24日，复核选票，有关负责人将画圈不圆、圈没封口的选票都算做废票，使史全来比原来得票少39票，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学少25票，结果史全来仍以超出半数当选，郭文学以17票之差落选。11月6日，该村进行第二次“村选”，一差额候选人及其亲属采取了事先扣选票、买选票等违法行为使其以790票当选为村民委员会副主任。
村党支部是村级组织的领导核心，但若把这种领导核心等同于“包揽”或“随意干预”，那就有失偏颇了。在现阶段的相当一部分农村，村里一切事务仍由村党支部书记(往往通过村委会)拍板，村委会独立活动空间很小，其依法享有的职权难以履行。村民也就难以通过村委会这一基本的自治组织形式参与村内事务的管理，这必然影响村民自治的质量和成效，也直接影响村民民主参与的积极性。我们在调查中也曾不止一次听到村民埋怨：“二把手(村委会主任)选来选去有什么意思?谁都得听书记的!”其抵触情绪溢于言表。
造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。有关规定多是模糊、定性的规定。如中共基层组织工作条例第九条规定，村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，两者的模棱两可，甚至冲突之处隐约可见，在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的绝对倾斜都有其合法依据。
从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，其中，村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织；在国家权力系统，纵向上设有五级政权，其中乡镇处于最低层，是国家在农村地方的基层政权，对本乡镇行使国家的政治统治和行政管理职能。乡镇以下的村则不属于一级政权，也不是乡镇政府的派出机构，而是实行村民自治，其基本组织形式就是村委会。乡镇对村委会工作给予领导、支持和帮助，两者没有行政隶属关系。在这种情况下，党对农村工作的领导，党在农村改革和发展的目标的实现，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”， 因而必须发挥核心领导功能。从这个意义上说，强调和重视村党支部的核心领导地位，有其客观必然性，这一必然性与党领导下的村民自治不断发展的历史必然性根本上是一致的。但在特定的时期和特定的地区，又可能会产生不一致甚至矛盾和冲突。随着村民自治的拓展，这种矛盾和冲突还有可能扩大和尖锐化
要解决上述问题，企望一蹴而就是不现实的。比较理性的选择是用法律制度来规范村党支部和村委会之间的关系。要依据现有宪法、法律、法规和章程、条例，制定有关实施细则，对党支部和村委会的职权范围作进一步明确、具体的规定，使之具可操作性。村党支部和村委会的一切活动都要纳入法制的轨道，如村党支部书记同时任村委会主任或副主任都必须按照法定程序通过民主选举产生；村党支部在讨论本村经济建设和社会发展中的重要问题时，应事先广泛征求村民和村委会的意见，以获得他们的认同和支持；村党支部作出的有关本村重要事务的决定；还需经村委会(必要时经村民代表会议或村民大会)依照民主决策的程序予以通过，使其由党内具有约束力的决定转化成对全体村民有约束力的“村规民约”。我们认为，这是村党支部支持和保障村委会依法充分行使职权的关键所在，也是理顺两者关系的迫切需要。 （二）体制外精英
作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外（即体制外）的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随着行政控制的弱化、农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，非治理精英迅速成长，并且其本身也是多元的结构。 1、宗族精英
宗族势力的兴起与社会控制宽松等社会因素密切相关的。20世纪50年代一直到80年代初，国家高整合机制能使家庭在一定程度上失去功能，宗族势力没有了生长的条件。但是，随着经济的发展，国家行政化的高整合机制裂解和转换，宗族势力死灰复燃，黑金势力也有所抬头，但未成气候。从20世纪80年代中期到90年代后期，宗族势力在村民自治制度试行过程中也参与了演练，但政府主导治理模式的存在，他们的影响还不十分明显，一般表现为宗族精英利用同族抵抗国家某些政策的执行，如上交款任务，义务工指派等。但在《村组法》正式执行过程中，宗族精英们往往利用血缘纽带关系形成利益团伙，采取非正常手段控制村民选举，获取自治权力。一旦政治权力到手，就与乡镇政府分庭抗礼，乃至排斥执政党组织，而且利用族众凝聚力和盲从的特点及国家政策的有关信息，使乡镇工作非常被动乃至失去管理效能。倘若获取自治权力失手，他们往往又采取更直接的手段阻断向本族输入信息和提取资源 的途径，成为村庄体制内精英事事都越不过的坎，致使村委会各项工作无法开展，以达到让村委会向其妥协的目的。
20世纪80年代初以来，宗族组织在乡村兴起有其历史和现实的原因。从历史上看，宗族组织的“消失”并不是在社会经济发展以后自动地退出历史舞台，而是借助于政治权力进行的表面上的割裂；沉淀在农民心中两千年之久的宗族意识和以地缘性为特征的宗族结构 并没有因此消失，相反，经过长时间的压抑以后，它终究会重新爆发出来。从现实上看，改革后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上集体机构力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。
为此，钱杭和谢维扬在分析宗族组织复兴的原因时写到：“在现代中国的社会制度框架内，如果不能与地方政权机构建立起起码的信任关系，不能对地方秩序和地方利益作出某种程度的贡献，宗族即使作为一种俱乐部（CLUB）团体，都没有理由和机会生存。” 当然，宗族精英们在改革后的活跃并不是简单的传统回归，而是在传统基础上的一种成长，但它毕竟成为一种新的景观。宗族组织在现代中国的社会制度框架内复兴，必然要处理好它与公共权力的关系。从权力的结构和性质角度分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力相平行和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展自己的职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。费里得曼认为，在中国东南地区，宗族比在其他地区发达，原因是该地区是一个原离国家权力中心的“边陲地带”。 这样说有一定的道理。改革后中国东南沿海农村相对于内陆地区，经济发达；但是并没有随着经济发展的冲击而导致宗族组织的消失。但在内陆乡村，由于国家对基层社会的超经济控制，宗族组织的发展受到了一定的阻碍。然而从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空；村民自治组织由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致自治权力由体制内精英向宗族精英转移。
2、宗教精英
80年代初期，国家政权力量在乡村的逐渐回收，而与此同时的是国家在乡村社会汲取资源的不断增加，农民负担不断加重，使得国家与乡村关系日趋紧张，再加上地方政府某些干部的腐败与不负责任的具体行为，使得地方政权的政府形象和控制力也有所削弱。地方政府在乡村场域的威信有所下降，而地方教会的相对独立性颇为加强，宗教精英们便有了施展才能的空间。 宗教组织属于民间非正式组织，这是在法律上受到明文保护，在实践中得到民众认可和拥护的组织。在精神生活领域特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，宗教就会乘虚而入，农民往往把理想和愿望寄托于宗教，这是他们寻求精神解脱的一种表现。 在文革及破“四旧”等历次政治运动中，与宗族受到冲击一样，宗教也同样避免不了受打击的命运，但宗教与宗族一样，也是长期拥有其符号资本，在文革中虽一度被打倒，但在改革以后，宗教精英们的名望马上能恢复起来。在中国绝大多数农村，宗教精英往往还是其他许多非宗教组织的领袖，比如说负责村中的经济组织，还有一些则与地方政府有着各种各样的联系。比起一般的村民（教友），宗教精英们往往具有相对较强的组织能力、交往能力和文化水平，也就是说，他们可以实现几种资本的相互转换。他们在村庄中的整合能力，并不完全倚赖于他们在教会中的地位，而很大程度上来自其他因素。 宗教精英的中介地位比较复杂。他们既是国家与地方社会的中介，又是天主教总堂与农村教友的中介。从后一个角度看，他们实际上又是天主教文化大传统与小传统的中介。按道理，文化传播的角色应该是宗教精英的本来面目。但事实上，宗教精英们一方面管理教会事务，帮助神父传教，另一方面它与国家之间发生着不断的互动。宗教精英们帮助政府有关部门传达有关文件，而且很多精英们与基层政府有着联系。
在中国社会的转型时期，宗教势力正在逐渐成为一种膨胀了的权力，宗教精英们在一些合适的环境中，在部分地方也存在着破坏组织社会化、干扰乡政村务的问题。 甚至一些乡村基层组织利用宗教开展工作。有的村干部不敢以村干部的身份开展工作，而是借阿訇或其他神职人员的身份出现在群众面前做工作。分析其原因，是村干部，特别是村党支部书记或村委会主任，政治上不敏感，混淆了党的性质、宗旨与宗教教义的本质区别，不懂得党的宗教政策和有关宗教法规，看不到利用宗教开展工作的严重后果。目前，宗教精英已基本形成一个较为统一与有力的群体，对其各自的地方社会进行着有效的支配。国家权力一方面要通过村干部，另一方面也要依靠宗教精英的合作才能较为有效地传达下去。在农村中，村干部的威信明显低于宗教精英们，但不能因此下断论，说国家权力因村干部的削弱而削弱。事实上，宗教精英们向教友灌输守法观念，帮助传达文件，有时还参与基层政权运作，这些都在很大程度上在帮助国家执行权力。宗教社区中人们的思想观念、权力结构及人际关系，既有助于形成一个较为独立的道德观念，也加强着国家权力的向下渗透。村干部威信下降，与其说代表了国家权力的下降，还不如说体现了国家与社会互动方式的转换。
3、宗派势力
“在现代社团出现之前，中国历史上最为活跃的是融宗教、医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓的门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量，与政治权力相互竞争。” 象宗族组织的命运一样，宗派组织在革命后也遭到了政治权力的强制性割除；然而在改革以后特别是近年来，一度曾经销声匿迹几十年的帮派组织又经历了从无到有、从小到大、从零散化到组织化的过程。在乡村政治权力控制较弱的地方，帮派组织的发展犹盛。帮派组织在改革后的兴起除了受传统文化的潜在支持外，还有其现实的原因：改革后政府为了还社会以相对自主性，逐渐减轻对基层社会的控制，政治控制随之放松。而村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空，为帮派组织的兴起提供了宽裕的生存空间。 巴林顿·摩尔曾经指出，在农民面前，为其带来安全感的旧的统治权力消失后，“所有的隐匿的豪杰、不法商人、匪盗之徒以及诸如此类人物都从地下冒了出来，填补目前统治着的倒台所产生的真空。” 尽管改革后的基层政府是主动从乡村撤离，但它所造成的结果——帮派组织的兴起，与巴林顿·摩尔所说的较为相似。政府权力的撤离和自治组织的起步阶段，决定了帮派组织有其生存的空间；由于缺乏相应的对抗力量，注定了帮派组织对部分自治权力的僭取。帮派组织对自治权力的行使一般通过三个渠道进行。其一，通过暴力对村民进行强制。这是较为普遍的活动方式，也是一种较为低级的活动方式。如湖南省永州市从1995年以来先后对12个“严重失控”的村子进行整顿， 这些“严重失控”的村子主要即是由帮派组织进行的一种暴力控制。其二，为村民提供强制性服务。当然，这种服务的出发点并不是农民，而是帮派组织的自身利益，而且这种服务往往带有一定的强制性。但是通过这种服务，帮派组织却可能抓住小农意识浓厚的农民，从而为其在农村的发展创造了极为有利的条件。当村民有事不找自治组织而找帮派组织时，帮派组织便在事实上行使了自治权力，并取代了自治组织的“合法性”地位。其三，通过和正式权力的嫁接。这是最为隐蔽的一种形式，也是影响最坏的一种形式。“‘黑社会帮派’和‘白道’势力（即政府中某方面的掌权人物）合流，形成一种对人民的奴役性社会控制力量，使当地人民的生存受到严重威胁，连起码的安全保证都没有。” 通过与正式权力的嫁接，帮派组织的活动几乎是公开的和形式上“合法化”了。他们甚至与宗族势力、个别强势精英结合在一起，形成对村级权力运行和社会生活产生巨大危害的“黑金势力”? ?nbsp;它不仅会侵蚀国家权力，对于村民自治权的良性运作也是毁灭性的打击。
4、经济乡绅
十一届三中全会以来，中国农村正由传统走向现代，乡村社会的“权威”结构发生了巨大变化。乡村社会涌现了一大批率先富裕起来的“能人”，也涌现出一批带领农民共同富裕的“贤人”。这些“能人”、“贤人”大多是经济组织的创新主体。正是这些“能人”、“贤人”构成了乡村社会的“自然权威”。有人称之为“经济乡绅”。 随着中国农村社会政治经济的不断发展，“经济乡绅”的作用越来越明显，“经济乡绅”的影响越来越突出，“经济乡绅”的地位也越来越引人注目。特别是“经济乡绅”作为农民群体中的一个特殊群体，他们的政治参与尤其是其干政行为已成为一个日益突出的问题。 农村经济乡绅和能人政治现象是在出现经济能人的前提下产生的，而农村改革后发生的一系列深刻变化则是促成能人形成的具体条件。农村经济体制改革是能人生成的助动力。联产承包责任制实行不久，农村迅速涌现出一批专业户、个体工商户、乡村企业管理者等经济能人，这些人及其领导的社区不仅超越了体制的局限，也超越了经济结构的局限，单一的农业结构向多元化经济领域发展，一大批经济能人脱颖而出；市场发育、乡镇企业的异军突起，使得商品——市场关系不断深入农村，不仅深刻地改变着农村经济状况，而且为经济能人的崛起提供了社会舞台，经济能人的社会活动空间、社会关系网络不断扩大，为经济能人的成长提供了深厚的土壤；政府对农村经济发展和能人生长的态势持肯定态度，并予以扶持，同时在财政包干体制下，各级政府都有扩大财源的强烈冲动，于是政府对非农产业，尤其是乡镇企业给予特殊支持，使经济能人的生长获得了强有力的政治依托；组织重构是能人崛起的制度空间。80年代实行的村民自治，村民可以自由选举村干部，经济能人就有了进入农村社区公共权力领域的制度可能。
中国农村社会已是一个实现了外来政治控制的社会，政治整合的结果是农民个人与国家两者的利益紧密地结合在一起了。而在传统中国农村，在权力运行上，乡村与中央王朝维护着“双轨政治”的交流关系。经济能人干政不仅运用强制力、协和力，还用教化力，而现今农村能人利用其现有的有利条件开始干预村庄政治 。主要手段为，一是入党。在农村党组织号召党员带头致富，实现“能人战略”，有些支部发展党员，只要求有经济头脑、懂经营、会管理，而不考虑其是否符合条件，是否真心实意为群众谋利益；二是为官。这些人为官，有为群众谋利益、办实事的，也有为个人、家族谋私利、办私事的。有的地方党组织干脆强调经济能人治村，为其为官创造了政策条件；三是施加影响力。经济能人拥有金钱，拥有装支配金钱的权力，他们采取种种手段，力图介入乡村两级政治生活。当然也有为其树威信，为普通村民的正当权益而对法定组织、政府增加谈判能力的。 由于农村经济能人这一新兴社会群体具有特殊的社会影响力，对农村稳定和发展有着不可忽视的作用，因而社会政治体系为保证其权威能量和治理秩序，势必注意对他们的培植和吸纳。我们追求的是社会活动与社会秩序的协调和均衡，所以国家必须把乡村能人吸纳到基层公共权力领域，通过这一中介来实现对农村的有效治理，即所谓“体制吸纳社会”。 目前，我们党和政府对农村经济能人崛起的关注已有起初的经济方面逐渐延伸到政治方面。随着农村民主政治特别是村民自治制度的建立和发展，逐步形成了一套较有弹性的社会吸纳机制，为农村经济能人提供了进入农村基层社会政治体系的合法渠道和公平竞争村社区领导岗位的机会。因此，农村经济能人有可能凭借他们的经济和社会资源，通过村民民主选举或提携任命等方式而进入农村社区公共权力领域，成为农村社区的领袖人物。
四、普通村民
在村落场域的三重权力结构中，第三层权力是村级治理的最终所有权，它理应掌握在广大村民手中，但又必须委托给村庄精英们特别是体制内精英行使。从法理上看，村民与精英的权力委托代理关系应该是村庄场域三重权力良性互动的基础，是削弱村庄精英和国家权力的最终依托。但在实践中，村民对村治的所有权往往落不到实处。目前农村市场经济细碎、分散，农民在市场中难以体会到自己的力量。虽然农民在经济上是市场自由的主体，在政治上村级自治权力的授权者，但与这种高度自由相伴而来的则是市场风险带来的经济脆弱性，农民自我意识的不断提高与压力体制下不断扩张的乡级政治，村民组织在利益分配上产生了矛盾，这给村民带来了不安全感 。同时农民接受政治信息较少，利益渠道狭窄，社会关联链条过短，组织化水平偏低，这又进一步增加了他们在村级公共事务中的无力感。 此时，普通村民倚赖的只有令他们既爱又恨的村庄精英们。特别是鉴于目前不少地方农民与村委会之间存在的“代理矛盾”，而这些精英无论是体制内的还是体制外的，都正在从农民集团中分离出去，普通农民变得分散、弱小。当然，我们这里排除强社区记忆、强经济分化村庄里的村民，因为这类村庄的强大是体制内精英们由于其国家代理人意识较弱，而大多成为村庄秘密的守护者和村民利益的庇护者。即使在强社区记忆、经济分化不明显的村庄，如果体制内精英们更乐于作为乡镇在村庄的代理人，此类村庄的个体普通村民也是显得弱小的。这时，普通村民在制度安排中已处于无助的地位。普通村民事实上不是新生产力的代表者，不是创新的直接动力，他们只是影响农村社会稳定的一个重要变量，他们也只是在这个意义上才得到重视。如果没有其他力量的支持，普通村民从总体上是无力对抗村庄的治理精英们，即党国印笔下的“乡村权势阶层”。村庄精英们控制着普通村民的基本生活资源，还控制着他们赖以生活的信息资源等。各阶层都会对普通村民产生道义上的同情，但一旦有了利益上的考虑，普通村民又极容易成为被牺牲者。 当然近几年来，由于《村委会组织法》的颁布和贯彻实施，特别是村民委员会选举在全国范围内大规模展开和村民代表会议的进一步完善， 农民作为政治人的权力和权力意识以及政治参与技能都得到前所未有的增强，村落场域三重权力结构非均衡状况正逐渐改变。可以预料不久的将来，在广阔的农村社区，三重权力既相互制约又相互衔接、良性互动的动态平衡将为中国农村经济和社会的可持续发展提供坚实的政治平台。
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金太军，南京师范大学政治与行政学院特聘教授，公共管理系主任、行政管理研究所所长；施从美，南京师范大学政治与行政学院特聘教授之学术助理。
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