赋予农民承包土地的自主权

　　 2002 年《 农村 土地承包法》的颁布，意味着农民对于土地长期而稳定的承包经营权从此将拥有 法律 的保障。它向亿万农民表明党在农村的基本政策将保持长期稳定。因此，这部法律的颁布无疑具十分重要的意义。然而，在现实层面， “30 年不变 ” 并不为农民普遍接受和欢迎，或者说对于 “30 年不变 ” 写进法律，许多农民并不领情。笔者以为，就 目前 多数地方农村实际情况而言 “ 赋予农民长期而有保障的农村土地使用权 ” 不如给予农民承包土地的自决权。
　　
　　我们先来简要回顾一下农村土地政策的演变过程。党的十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化，尤其是在 1983 年中共中央《关于印发农村 经济 政策的若干 问题 的通知》下发后，在全国农村普遍推行了包干到户责任制，到 1983 年底， 98% 左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的 97% 左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策， 1984 年中共中央《关于 1984 年农村工作的通知》将土地承包期政策明确规定为延长 15 年不变。 1993 年中央又规定在原定的耕地承包期到期的基础上，再延长 30 年不变。 2002 年的《农村土地承包法》规定承包土地一定 30 年不变。
　　
　　然而，尽管中央关于土地承包期的政策，从八十年代初期大包干时的 15 年不变，到后来的 30 年不变，但农民并没有多少这样的期限概念，他们认准人生下来就要吃饭，要吃饭就得有田。因此，娶了媳妇、生了崽、大水毁了地，就得找组上要田。所以，多数地方的农民并没有囿于政策规定的土地承包期限，二、三年一小调，四、五年一大调从来就没有断绝过。对此，基层政府根本没有办法控制，也没有理由和必要控制，只有默认。如果农民在调田过程中出现了纠纷、调不下去了，乡干部还要去为他们摆平。据笔者在曾经工作过的 3 个乡调查，有 94% 村民小组制定自己的土地承包方案，而且绝大多数相安无事。农民自发调田在全国各地也都普遍存在，据杨学成等 2000 年对山东、江苏、江西、河南四省 344 个县（市、区） 742 个村的调查表明，实行土地家庭承包制以来， 89.6 ％的村对土地进行过次数不一、程度不同的调整，平均次数为 3.9 次。其中，大调整的次数平均为 1.9 次，调整最多的为一年一调。（注：杨学成等：《关于农村土地承包 30 年不变政策实施过程的评估》，《 中国 农村经济》， 2001 年第 1 期。）。当然，也有少数村小组从 1983 年包干到户后一直未调田，其原因并不是所有村民都乐意不变，而是组上一些强势人物不让调，因为调田将损害他们的既得利益。
　　
　　农民自发调田的做法并不是没有道理。首先，农村土地作为农民基本生产资料和最可靠的生活保障，在某种程度上说没有土地就意味着没有了生活的来源；其次，在农民传统思想上，组上的土地是祖宗留下来的共同财产，理应“人人有份，利益均沾”。因此，人人平均地占有组上的土地被农民视为是天经地义、公平合理的事。也正是这些原因，二、三年一小调，三、四年一大调的土地承包方式能得大多数农民的赞同和接受，立下的规矩大家都也能自觉遵守，并且这种承包方式成为各地农民不约而同的选择。这从一个侧面也体现了农民进行自治的必要性及自治的能力。
　　
　　事实上，在农村普遍推行土地承包“ 30 年不变 ” 肯定是不现实的。下面我们来按最典型的情况来设想一下 “ 三十年不变 ” 可能出现的问题。我们假设有两户农户：张三和李四，他们同属一个村民小组，张三家里养 5 个儿子，李四家里则养 5 个女儿，两家总人口都是 7 个。 1983 年包干到户时按人均两亩地的标准，张、李两家都分得土地十四亩。那么先设想一下 “15 年不变 ” 可能出现的情况。假设在从 1983 年到 1999 年 15 期间，张家有 3 个儿子娶媳成家，并各生育了两胎；李家则有 3 个女儿出嫁。那么 15 年后张家总人口就增加至 16 个，他家人均占有的土地就只剩下 0 。 87 亩，而李家总人口则减少至 4 个，他家人均占有的土地就达到 3 。 5 亩。其结果是：张家承包土地所打的粮食连全家的口粮都不够，而李家承包土地所打的粮则除留足口粮外还相当数量的粮食可作商品粮出售。如此，在上世纪八、九十年代种田作为农民主要的甚至是唯一生活来源，同为一个村小组的村民由于占有集体土地的不平均而导致一家陷入贫困、一家相对富裕显然有失公允。 <?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

　　这还是承包期“十五年不变”可能出现的情况，如果是承包期“三十年不变”情况又会如何呢？再加上其他一些变数，如水旱灾害损地、农民建房占地、国家建设征地、集体建设用地等，正所谓“三十年河东、三十河西”。如此，农户之间占有土地的状况必然会出现天壤之别，地多者可以成地主，地少者可以就要沦为佃户。

　　
　　笔者在农村工作了二十多年，曾无数次参与村小组自发组织的调田。村小组调田通常不和乡村打招呼，乡村通常也不干预他们调田。只有当他们在调田过程中出现了问题，调不下去了，这时他们才会请乡村干部去帮助调解，乡村干部也责无旁贷地要去做这项工作。由于调田涉及每户农民的切身利益，所以一些村小组的调田过程往往非常艰难，其间充满了攻讦、争斗，有的甚至闹到拳脚相加的地步。所以，许多组上召开的调田会往往是通宵达旦，调配方案也往往要反复几次。乡村干部处理此类问题十分棘手，如果没有丰富的农村工作经验和娴熟的工作技巧是很难胜任的（可惜现在已不再有人注重农村工作经验和工作 艺术 了，这是一个重大的错误，出导致三农问题凸显的一个重要因素）。
　　
　　1997年9月，笔者在乡里分管林业工作时曾处理过这样一起承包山林纠纷：有一个居住在大山深处的村民小组，那里农民的主要生活来源是春天采挖竹笋，然后做成笋干出售。1983年林业“三定”工作分山时，该组有一个姓王的村民时家中有7个儿子，另一个姓张的村民则有1个儿子、4个女儿。分山十多年后，到了上世纪九十年代，王氏的7个儿子都长大成人，并且都娶媳生子成立了新的家庭。而张氏只剩下有1个有残疾的儿子，他家的毛竹山给了其叔叔照管。这样分山十多年后，王氏一家变成了7家，总人口20多个，而张氏一家只剩1个残疾人。由于承包山林“50年不变”，结果是王氏7家只能分享原来一家人的承包山，由于毛竹山太少，又没有其他收入来源，结果生活陷入贫困；而张氏却1人独享原来一家的山，他自己不要动一下手，每年只要把山“判”（转包）给别人做笋一年就可赚一、两万块钱。王氏兄弟对此非常不满，多次找到乡领导，强烈要求乡政府支持他们重新分山。照说乡里不能同意他们的要求，因为的确有“50年不变”的政策，但，作为“父母官”没有理由漠视攸关他们7家几十口人的生计问题。于是笔者到他们组上召开村民会议，在说服 教育 的前提后强行分山，解决了他们因占山不均引发的矛盾。不过事后张氏的叔叔（曾当过村书记）以政策规定“责任山承包期50年不变”为由多次到县委、县政府告状。

　　“赋予农民长期而有保障的 农村 土地使用权”写进党的决议、写进《农村土地承包法》是基于这样一种判断：延长农民承包土地的期限可以让农民吃下定心丸，进而促使农民增加对土地的投入，并且有利于土地的流转。然而，这个判断只考虑了 问题 的一个方面却忽视了问题的另一面。“公平与效率”何者为先？官方选择了效率，而农民则选择了公平。“两权相益取其重，两权相害取其轻”，农民的选择是有道理的。再说上述判断本身也是不准确的。一是农村实行大包干责任制后，农民并没有怀疑党的农村政策会变到哪里去，更没有人怀疑会回到计划 经济 的年代；二是土地二、三年一小调，三、四年一大调对土地投入的 影响 也是有限的，因为没有投入当年就没有产量；三是农村土地流转其实从包干到户的第一天就开始了，而且从来就是畅通无阻的，乡村两级组织一般不加以干涉。近年来，随着农民外出打工的增多，土地流转规模越来越大，多数地方达到总面积的三分之一至二分之一，通过土地流转形成的种植大户也越来越多，从笔者所在县情况看，每个行政村种植规模在20至30亩的农户有10多户（按专家意见，我国现阶段农民最适合的种植规模就是30亩）、种植规模在30亩以上的也有三、五户。据报道，江西省金溪县今年仅到2月底土地流转面积就达到8。6万，占全县耕地总面积的23%；涉及农户1。8万户，占全县农户总数的30%；全县种植面积超过30亩的大户达625户，比去年增加132户。这些具有一定规模的种植大户都是在市场 规律 的作用下自发产生，其中看不到一点政府作用的影子。事实了，政府不干预、限制就够了。
　　
　　这些年来政府旨在延长农村土地承包期所进行的一些工作，效果很好的不多，负面的影响却不少。如，从1999年开始在全国各地相继开展的延长土地承包期的工作（简称延包工作），就给农村一些地方带来很大的混乱。因为，前面说过对于承包土地，各村民小组都有自已的“章法”，而且一直都在按这个“章法”有条不紊进行着，大家相安无事，现在上面突然来了一个“延包工作”，要求按照“大稳定、小调整”的原则调整土地并签订一定30年不变的承包合同，这就打破他们原来秩序和平静，由此引发了大量的矛盾纠纷，并为日后的冲突埋下了祸根。好在农村多数地方基层干部和农民群众抵制了这次“延包工作”，坚持按自己的“章法”办事。当然，为应付上面官僚主义的检查，来一番闭门造册是少不了的，只可惜浪费了一大堆的账表、证本，又让农民花了一笔冤枉钱。
　　
　　又如，近年来根据中央要求，各地都开展农村土地流转工作。但，许多地方不是根据当地实际创造性地贯彻落实中央的政策精神，而是唯上、唯书，从本本和教条出发，照搬、照套《农村土地承包法》，对土地流转制定了一系列限制措施。如，必须签订书面承包合同、必须经过发包方同意、必须经过乡经管站鉴证等等。如此不仅没有促进土地流转，相反，还抑制、阻碍了土地流转。如此教条地对待 法律 条文还直接导致了2004年中央粮食直补政策走样，使政策的效果南辕北辙。如，良种补贴，按政策的精神或者说政策制定者的初衷，对于流转地的良种补贴显然应当给流转后的承租人，但由于文件中加入了“依法流转”的字样，就使得承租人无法感受到中央惠农政策的温暖，因为在农村几乎所有的土地流转都是口头协议，也没有经过发包方（村委会）的同意。不是农民不守法，而是农民没有这个习惯，也完全没有那个必要，多少年都这样了，而且相安无事。好在农民基本上没有理会那些“闭门造车”的文件，否则农村土地流转不是加快而是放慢。

　　
　　再如，对于村民小组自立的调田“章法”，绝大多数村民都会自觉遵守，但也有极少数村民为了占便宜试图破坏这些“章法”，他们采取的办法就是上访，拿出“30年不变”的杀手锏。对此，乡村干部陪感为难和棘手，因为必竟是有这么一个政策和法律。当然，最终乡村干部还是要维护大多数村民的利益。
　　
　　由上述 分析 可见， 中国 农村情况千差万别的，试图用一部法律规定一个硬性标准来规定土地承包的方式和期限显然不太符合农村实际。因此，我们在实际工作应当正确把握党的政策原则性与灵活相结合的原则，处理好执行党的政策、执行法律和尊重农民群众首创精神、尊重农民自治权的关系；本着以人为本、求真务实的精神，在不违背政策和法律精神实质（这个实质就是保障农民的土地承包权，保障农地随意改作他用）的前提下，尊重农民群众自己决定土地承包多少年、怎样承包、怎样调整的权力，农民自己能够解决好的事情就不要捆住他们的手脚。当然，政府给予必要的引导和指导也是的要的。