农村公共物品供给模式：政府组织与社会协作

　　[关键词]政府组织　社会协作　农村公共物品　地方公共经济

　　长期以来，我国农村公共物品与服务供给实行的是一种自上而下的政府“包办”型体制。“在传统的计划经济体制下， 中国 县以下地方政府的主要社会职能之一，是为农业的生产活动和农村的人民生活直接提供各种服务。”〔1〕乡镇站所事业单位始建于人民公社时期（1958～1978），是为适应人民公社体制而建立的农村公共服务体系。

　　1978年十一届三中全会以后，我国农村改革的进程正式启动，高度集中的计划经济体制逐渐被打破，农村经济沿着商品化和市场化的方向不断推进，延续20余年的人民公社体制也逐步解体。但是，人民公社时期建立的基层公共服务体系仍然尾大不掉，其职能结构、经营方式、运行机制和管理体制越来越不适应形势的需要。在这种情况下，1984年，山东莱芜县率先发起了一场名为“简政放权”的改革，将设立于乡镇一级的涉农服务机构全部下放给乡镇政府管理，并将其事业费以当年拨付额为基数“捆绑”下拨给乡镇政府，以后逐年减拨，同时加大乡镇的财政包干底数。1988年，中央编办等机构联合发文，决定将乡镇的农技站等农业生产服务机构的人、财、物管理权限由县级下放到乡镇一级，实行“块块”为主的领导体制。这对于健全乡镇政权的职能，改变过去条块分割的状况，理顺条块关系，减少扯皮现象，提高办事效率具有重要作用。但各地在实际中缺乏整体协调，操作不一，出现了一些偏差。尤其是进入上世纪90年代后，各地刮起了财政供应的“断奶”之风，乡镇站所事业部门机构运转经费都得不到保障，何论提供公共服务？

　　乡镇站所事业单位实行“块块”为主的管理体制与运行机制，由于县市垂直领导部门的“争权夺利”与“撒手不管”，进一步恶化了长期以来我国农村公共产品与服务供给的负外部性。尤其是1994年分税制改革后，中央财权上收，事权下移，乡镇大多陷入“吃饭财政”的境地。这样，乡镇政府在“吃饭财政”的压力下，要么“巧妇难为无米之炊”，对农村公共物品与服务干脆“不闻不问”，要么采取制度外供给方式制度外筹资解决，随意向农民伸手，面向农民的各种乱收费、集资、罚款和摊派的口子由此得以拉开。为规范农村税费制度，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，党中央、国务院决定进行农村税费改革试点。税费改革在减轻农民负担，规范农村税费制度，改善干群关系，推动农村上层建筑的调整与完善等方面起到了重要作用。然而，“兴一利生一弊”，“一事一议”是税费改革后村民筹资举办公益事业的基本方式，也是村民参与村务管理的基本形式和途径。由于议事的集中性与农民分散性的矛盾，特别是家庭联产承包责任制后，农民自主性、流动性及分散性显著增强，加之村组合并，规模日益扩大，乡村干部普遍反映“集中村民开会困难”，而一些村民忙于自己的事务也不愿参与会议。

　　一、改革的主要做法

　　由以上所述可看出，以乡镇站所事业单位为组织载体的我国农村公共服务体系由于难以克服公共物品提供的“集体行动困境”而面临着制度创新的十字路口。要从根本上巩固农村税费改革取得的阶段性成果，推动整个农村经济社会的 现代 化进程，必须适时推进乡镇综合配套改革，而乡镇事业单位改革又是乡镇综合配套改革系统工程中的重要一环。正是在此背景下，2003年底，湖北省委、省政府颁发了“关于推进乡镇综合配套改革的意见（试行）”，由此掀起了全省新一轮的乡镇机构改革。

　　1.社会化参与

　　湖北咸安（以下简称“咸安”）农税部门根据税源状况和征收成本实行跨区域及跨乡镇设置，以降低征收成本。转制后的站所组建的 企业 或服务组织，打破乡镇地域界限，形成以县域为单位的纵横交错的新型服务 网络 和服务体系。湖北远安（以下简称“远安”）在全县范围内实行承包社会化，打破身份和地域限制，凡取得服务资质的均可参与全县农村公益事业服务项目竞标。湖北京山（以下简称“京山”）根据乡镇大小、畜禽饲养量、农户密度和 交通 便利程度等情况，按每1000～1500个农户配1名防疫员、每个乡镇配1～3名检疫员的标准，确定各地防检人员岗位数量。湖北老河口（以下简称“老河口”）10个乡镇的农业水利服务中心，以灌区管理单位或乡镇服务中心为基础统一组建农业灌溉服务公司，以村组为单位组建农民用水者协会，形成“公司+协会+农户”的管理模式，已成立公司18个，农民用水者协会155个，网络用水户5.4万户。

　　2.市场化运作

　　咸安站所在转制过程中，探索建立“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务新机制。京山也建立起“政府招标出资、公开竞选主体、农户签单认可、县镇共同负责”的运作方式。老河口采取“政府购买，定向委托，合同管理，考核兑现”的 方法 。其共同点是，在公共服务的提供方式上，不是政府完全垄断公共服务，而是尽可能动员和利用社会的力量，参与提供公共服务；不是政府直接提供所有的公共服务，而是通过市场和社会“购买”部分公共服务，建立起公共服务提供主体多元化的供给体制。

　　3.合并、转变职权，实行政事分开

　　咸安乡镇办直属站所撤销后，按照“行政职能整体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的总体思路进行职能分解。远安把农业 科技 、畜禽动物防疫、水利建设、计划生育、文化 体育 、广播电视、行政后勤管理等公益性服务细分成若干项目，确定服务价格，规定服务要求，明确服务责任，由政府投入资金购买，面向社会公开招标。京山按照行政管理职能交给乡镇“三办”，公益性职能由政府承担，行政执法职能由县行政主管部门承担，经营性职能走向市场，确定公益性服务事项。

　　4.民主决策，社群合作

　　远安以保障农民群众在农村公益服务上的知情权和参与权为重点，实行民主决策、民主监督。村级服务项目由各村按照农业生产 发展 需要，将当年服务项目经村民代表大会审议通过后向乡镇申报。乡（镇）、村在项目的确定、发包、考核、兑现过程中，广泛征求农民群众意见，了解掌握对服务质量的满意度，在吸收群众建议的基础上进行集体决策。咸安实行在合同签订后，以乡镇为主，会同区县业务主管部门对中标的服务人员实行“三卡”（农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡）管理。考核时，充分听取农民的反映，以接受服务对象的认可和签字为主要依据，严格按照考核结果，结算兑现服务经费。当地群众 总结 改革后的服务有八大变化，即农技人员专业技术由原来的无处用，变成了现在的不够用；服务模式由原来围着领导转，变成了现在的围着农民转；工作方式由原来的走马观花，变成现在的定点跟踪；工作安排由“要我做”，变成了现在的“我要做”；事务管理上，变过去“要我管”为“我要管”；农资供应由原来的“上门买”变现在的主动“送上门”；农民有事要请农技人员由原来的“找不到”变成现在的“擂到田”；农情咨询由原来的“问不到”变成现在的“送到人”。

　二、绩效评估及后续改革建议

　　1.转变了政府职能，提高了行政效率

　　改革后，湖北的许多乡镇事业单位除保留财政所和延伸派驻机构外，一律撤销，人员买断，整体转制，其所承担的原有行政管理职能并入“三办”，公共、公益服务职能由政府承担，经营性职能走向市场。从实际运行的情况来看，改变了过去乡镇党政机关机构庞杂、人浮于事的现象，解决了政府与事业单位职能交叉、职责不明，相互推诿、效率低下的 问题 。

　　2.划清了事权，实现减人、减事、减支

　　湖北京山乡镇事业单位人数由改革前的3400人精简到414人，减少2986人，减幅达88%.远安59名乡镇班子成员全部实行党政交叉任职，比改革前的119名精简了50.9%：“三办一所”人员全部进行了竞争上岗，7个乡镇机关工作人员精减到211人，平均30人， 目前 空编21名；财政所人员精减到85人，平均12人；6个延伸派驻机构人员精简到155人；27个转制事业单位全部脱离了与政府的隶属关系，107名原财政供养人员退出财政供养序列和事业编制序列，解除劳动关系，与转制后的服务中心签订了新的合同。老河口市将10个乡（镇、办事处）的8类72个直属事业单位整体转制为 社会 中介服务组织，统一换牌子、换章子、换机制，所承担的行政职能并入乡镇“三办”，执法职能上收到市主管部门，机构、人员全部退出乡镇事业编制序列。咸安纳入置换人员身份范围的是已撤销的九类乡镇站所职工，全区共603人，除28人退休、43人内退和14人因工伤等原因暂未置换身份外，其余518人自愿置换了身份，乡镇财政所作为乡镇唯一的直属事业单位，共定编65名，平均每个乡镇6人（低于省文件规定的17人）。乡镇畜牧兽医站整体转制为集体性质的 企业 ，102名职工退出事业编制，由区畜牧局和乡镇政府从102人中聘用了58名防检员和防检监督员，其它人员转为企业聘用人员。

　　3.从“养人”到“养事”，探索出“以钱养事”新机制

　　湖北京山始终把乡镇事业单位作为改革的重头戏，以改革“七站八所”为切入点，通过站所转制、全员买断和置换身份，政企、政事、事企职能分开，建立了新的基层管理体制和符合市场 经济 规律 的服务机制和“以钱养事”的新型 农村 公共服务体系。远安在转制事业单位为“三农”服务上，从实际出发，探索出“社会化参与、市场化运作、规范化操作、民主化监管、制度化保障、系统化考评”的新路子。老河口市实行“政府购买，定项委托，合同管理，考核兑现”的办法，确保农村公益性事业有人办、有钱办，稳步 发展 。咸安乡镇事业站所撤销、人员置换身份后，为了保证农村公益事业有人办而且办得更好，探索建立起“政府承担、采购招标、合同管理、以钱养事”的公益服务新机制。

　　包括“七站八所”在内的乡镇事业单位改革转制成功与否，与乡镇机构改革的力度、深度、广度密切关联。在湖北乡镇事业单位改革实践中，也出现了一些亟待解决的问题。咸安站所改制后成立的“中心”，性质不明确，所有制形式多样，有股份制的、合伙经营的，也有个人独资的。老河口市“整体转制”名义上与主管部门和乡（镇、办事处）脱了钩，但现阶段还“藕断丝连”，转制尚未完全到位。老河口市站所转制按原隶属关系由市主管局和乡镇政府发文变更，虽然由事业单位转为企业和民办非企业单位，但其经济性质、隶属关系仍行旧制。其中，在工商部门登记的农技、农水等服务中心的经济性质仍标明“国有经济”，在民政部门登记的畜牧兽医服务中心业务主管单位仍是“老河口市畜牧局”，法人代表仍按干部管理权限由市主管局和乡镇政府公布聘任（为期一年）。这种性质的企业和单位，极易使转制改革“变味”、“回潮”。另外，各地分流人员身份界定、社保体系的健全也存在标准不一、执行不到位诸多问题，不仅加大了改革的难度，也 影响 改革的进度。因此，乡镇事业单位改革的总体思路，应该是明确事业单位在基层组织体系中所处的地位、性质、特征、功能，划分和调整不同类型组织主体之间的关系和界限，实现“政事分开”和“企事分离”，“净化”事业 内容 ，收缩“事业”范围，实现国家事业所有权、经营权与管理权相分离，划清政、企、事之间责、权、利关系，转换乡镇事业单位的角色和职能，在民主和法制的基础上，实现乡镇事业管理制度的创新。

　　三、结论

　　在农村公共物品与服务的提供方面，人们长期在“国家”与“市场”二者之间“兜圈子”，陷入公共产品供给的“集体行动困境”。自上世纪70年代末以来，世界各国的政府陆续开始了治道变革的进程。在公共事物的“治道”上，通过区分公共物品提供与生产的基础上，采用签约外包、特许经营、代用券等方式，在公共行政领域成功建立起“影子市场”的准市场机制，提高了公共物品与服务的供给效率，降低其供给成本。同时，按照地方公共经济模式，基层地方政府作为一个“集体消费单位”，在公共物品供给上不放弃责任，以弥补市场供给的不足；在公共物品生产上进行成本——收益权衡，采取灵活多样的生产方式，并制定规则对其他生产主体进行绩效评估和监督，从而在一定程度上保证了公共物品供给的民本取向和民意旨归，“政府买单、民众签单”机制的建立在相当程度上密切了政府与公众的利益关联。这样，通过重塑政府和私营企业、中介组织等非政府组织之间各自在公共物品供给领域中的权威，一种“多中心体制”得以建立。“多中心体制”在国家主权 理论 与市场组织理论之外，通过国家与社会的合作，政府与社群的互动，提供了超越公共物品供给“集体行动困境”的路径选择。在我国，受 历史 传统和国情因素影响，农村公共物品供给长期存在政府独家垄断的“单打一”格局，严重抑制了社会的活力和社群自主治理、协作办“社”的积极性，在相当程度上造成农村公共服务供给不足和需求脱节的困境。为跨越这一供给困境的“壁垒”，我国应适应市场经济发展要求，实现“全能服务”向“效能服务”的转变，重塑农村公共服务体系，构建政府安排与组织、市场化方式运作、社会协同参与的地方公共经济模式。