对我国农民工保障问题的再认识

摘要：农民工保障问题与我国二元社会结构高度相关，关系到我国社会稳定和经济发展。近期出现的“ 民工荒”已为我国农民工问题敲响了警钟。笔者认为，农民工保障的缺位是我国二元社会结构的必然产物，解决农民工保障问题是顺应我国社会转型要求的重要举措，是维护农民工权益的重要形式，也是解决“ 三农”问题的内在要求，应将为农民工提供保障作为解决目前“ 民工荒”的应对之策。解决农民工保障问题必须消除目前存在的认识上的误区，同时在建立农民工社会保障体系的过程中也不能操之过急。

关键词：农民工；保障

一、解决农民工保障问题是我国经济社会平稳发展的必然要求

　　1、解决农工保障问题是顺应我国社会转型要求的重要举措.(2003年，我国人均DDP超过1000美元，社会进入特殊的发展时期，处在重要的转型过程中，其核心是社会结构的转型，主要体现为从农业社会向工业社会转化；从乡村社会向城镇社会转化；从封闭半封闭社会向开放社会转化；从伦理社会向法理社会转化。农民进城就是结构转型的具体体现。

　　经济发展理论表明：经济发展必然导致工业化，农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。随着经济的发展，工业部门比重逐渐增大，农业部门的比重逐渐缩小。这种结构转变的显著特征是人口流动，即：农业劳动力向非农部门转移，农村人口向城市转移。

　　目前，我国结构转型与体制转型没有同步，人口流动的第二个过程受阻。改革开放以来，在城市高收入水平和就业机会的引导下，农村剩余劳动力从农村走入城市，完成了人口流动的第一个过程。从1978年至今，人口从农村向城市，从农业向非农业的迁移，就其规模和影响来看都可称为人类历史上第二次大规模的人口迁移，也是迄今最大的一次。然而，中国人口流动的第二个过程存在较大的制度约束，严格的户籍管理使许多转移出来的农民不能得到在城市永久居住的法律许可，子女入托入学困难，城市社会保障制度不覆盖农民工群体，使他们无法抵御城市工作和生活中的风险。于是人口流动的第二个过程受阻，大多数农民只好采取了非正式的流动方式，即要么大部分时间在城市从事非农产业生产，农忙时回到农村从事农业生产；要么在城市立足，但不放弃农村土地。他们象“ 候鸟”一样在城镇和乡村之间流动。

　　农民工保障问题已成为关系到我国结构转型的重要问题。从社会学的角度看，农民工为中国的城镇化、工业化和现代化做出了很大的贡献，应该有权平等分享经济繁荣和社会发展的成果。农民工保障的不足或缺位必然进一步阻碍我国人口流动的第二个过程的完成，影响我国社会结构的转型。

　　2、解决农民工保障问题是维护农民工权益的重要形式

　　总体来看，目前农民工权益问题集中表现在以下三个方面：在社会劳动就业方面，农民工没有城市户口，只能进入收入低、工作环境差的工作领域，随时都有被解雇的可能，工作缺乏稳定性；在社会福利保障方面，农民工无法享有城市居民所拥有的社会福利，他们没有失业保险、医疗保险、养老保险，子女入学也困难重重；在社会民主参与方面，由于户口不在就业的城市，不能参加当地选举。用人单位一般不接受其党团组织关系，很难参加党团组织生活，也没有自己的工会组织，他们自己也因此认为是“二等公民”。

　　在我国结构转型期，农民工的权益得不到保障，必然影响社会的稳定。我国目前处于社会转型加速期。这个阶段的一个重要特征就是包括阶层结构在内的社会结构、组织结构、收入结构、权力结构的大分化。分化即意味利益关系的重新调整，必然产生一些新的矛盾和问题，甚至冲突和摩擦。如何协调和解决这些矛盾和冲突，关系到社会的稳定和国家的长治久安。改革开放前，我国社会结构严重封闭，农民生活在农村，与城市居民之间的交往较少，对城市生活了解不多。农民进城务工后，他们会切身地体会到城乡之间的差别和不平等，他们为城市的繁荣作出了贡献，而所获得的报酬和待遇却与城市居民形成了极大的反差，对所在的城市难以产生认同感、归宿感和责任感。他们在社会地位升迁中所受到的 “城乡身份壁垒”的阻碍，也必然使他们产生强烈的压抑感，从而可能引发对城市居民的不信任、嫉恨，乃至出现反社会行为。

　　3、解决农民工保障问题是解决“ 三农”问题的内在要求

　　近年来，随着国民经济的快速发展，“ 三农”问题日渐突出，并成为各界关注的焦点。事实上，在困扰农村的一系列问题中，归根到底是农村人口过多，农业劳动生产率较低，农民收入难以提高的问题。在土地供给刚性的条件下，资本和技术对农业的投入，必然进一步排斥相对过剩的农村劳动力。大量剩余劳动力滞留在农村，严重制约着农村经济的发展和农民收入的增加，解决“ 三农”问题出路之一就是转移农民，减少农村人口。然而，目前农民向乡镇企业和非农产业转移中的属于兼业转移，和土地保持着若即若离的关系，许多承包土地的农民工种地只是为了解决家庭吃饭的问题，他们耕种土地的各种投入：劳动、资金、技术及管理等都只能是最低的，结果是土地产出率大大降低，造成了农业的低效率，不利于农业和农村经济的发展。与此同时，农民工也处于“ 漂泊”状态，他们多集中于劳动密集型工矿企业、建筑业、批发及餐饮服务等行业，所从事的往往是脏、累、险、重的粗活，工作量大、强度高、环境艰苦、流动性强、风险程度高。

　　为转移出去的农民工提供相应的保障，使其彻底告别土地，放弃无力耕种的土地，结束城乡之间的“ 两栖”生活，是使农民工顺利向城市转移的必然要求，也是调整农村产业结构的要求。当农民工能获得相应的保障，主动放弃土地而走进城镇，既有利于社会结构的转型，也有利于推进农业规模化经营，实现农业低效率向高效率的转变，为有效解决“ 三农”问题创造条件。

　　4、解决农民工保障问题是解决目前“ 民工荒”的应对之策

　　曾经引起社会高度关注的“ 民工潮”稍微平静，“民工荒”问题又浮出水面。2004年入春开始，曾经吸纳大量农民工的福建沿海等地，众多中小民营企业开始为招不到工人而一筹莫展，“民工荒”成为当地民企发展的重要制约因素之一。今年入夏以来，珠江三角洲地区的一些工厂也因缺工而开工不足，甚至不敢接订单。广州市的劳动力市场过去一直都是供给大于需求，现在则有所改变。从广州市劳动力市场登记的情况看，求职人数和企业提供岗位数的比例在1:1.2至1:1.3之间，空缺岗位为20%至30%。“民工荒”已经成为相对普遍的问题。

　　“民工潮”变成了“民工荒”与农民工劳动环境恶劣、工资过低且得不到及时发放、农民工权益得不到保障有密切的关系。农民工也是理性的经济人，在进行是否流向城市的决策时，会充分考虑流动的成本、收益及预期收益。当民工感到打工艰难，风险大，回报低时，必然放弃外出打工。从表层来看，“民工荒”对区域经济发展产生负面影响。从深层次看，“ 民工荒”直接影响了我国社会结构的转型，折射出深刻的社会和经济问题。农民工“ 高产出，低保护”的社会问题亟待解决，“民工荒”只是一个预警信号。

　　“民工荒”是农民工问题日积月累的结果，解决“民工荒”是一项系统工程，需要一系列社会政策和经济手段的相互配合。为农民工提供保险保障，就是其中重要的手段。解决农民工保障问题对农民工在城市留下来发挥作用主要表现在三个方面：首先，它减少了农民工流动的心理成本，在一定程度上帮助农民工抵御城市工作生活中的风险，使农民工具有安全感，并产生对城市社区的认同感。其次，可增加农民工流动的心理收益。城市里较好的生活工作环境，较有效的生活保障有利于农民工身心愉快地工作。第三，可增加农民工流动的间接收益。农民工保障的给付或服务可减少农民工遭遇风险时的费用开支，间接增加了收益。

二、解决农民工保障问题必须消除目前存在的认识上的误区

　　1、误区之一：解决农民工保障问题只能由政府出面，必须建立农民工社会保障体系

　　许多人认为：要解决农民工保障问题，只能由政府出面，建立针对农民工的社会保障体系。而在是否应开始建立针对农民工的社会保障体系问题上，有不同的观点。有的人认为，由于国企改革和经济结构调整出现的大量下岗职工，政府承担的城镇居民社会保障负担已经异常沉重，对农民工的社会保障无力承受。也有的人认为，建立覆盖全社会的社会保障体系是政府的应有职责，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不能构成不建立农民工社会保障制度的正当理由，企业和用人单位为自己的雇佣劳动者承担社会保险费缴纳义务也是法定义务。

　　这些观点有两个值得讨论的重要问题：一是解决农民工保障问题是否只能通过是建立针对农民工的社会保障体系的方式；二是能否因为目前建立针对农民工的社会保障体系的条件不充分，放弃解决农民工的保障问题。事实上，在解决农民工保障问题上，除了政府可以有所作为，即出台有关法规、建立社会保障体系外，商业保险公司也应该大有作为，即为农民工提供意外伤害保险、医疗保险、养老保险。特别是在目前建立农民工社会保障体系的条件尚不成熟的情况下，保险公司可通过为农民工提供保险，解决农民工的保障缺失问题。

　　2、误区之二：因为开办农民工保险会增加劳动力成本而搁置农民工保险

　　许多企业和用人单位认为，雇佣农民工主要优势在于农民工劳动力价格低廉，不必承担其社会保险费的负担，如果将农民工纳入社会保险体系，必然增加劳动力成本。

　　事实上，对于企业和用人单位来说，大量使用农民工而不为其办理相应的社会保险手续，虽然在短期内可以因降低成本获取高额经济回报，但也积累了很大的风险，从层出不穷的工伤事故到规模惊人的职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，表明工作伤害与职业病己构成现阶段工业劳动者，尤其是农民工的重大风险，不仅直接损害着劳动者的健康与生命、使受害者及其家庭陷入困境，长此以往，也必将影响企业的发展，目前的“民工荒”就是其必然反映。

　　3、误区之三：农民工的特点及其维权意识的淡漠可暂不开办农民工保险

　　许多农民工只有小学或初中文化程度，甚至有一定数量的文盲，对各种知识掌握的程度有限。他们对市场经济的风险往往认识不够，自我保护意识淡薄，加上工作流动性很大，未来的预期不确定，社会保险意识不强，因此，有人认为，农民工保险可暂不开办。

　　事实上，建立完善的、涵盖全社会成员的风险保障体系是社会文明与进步的标志。在我国社会发展的过程中，提高广大农民工的综合素质，增强其风险意识和自我保护意识，也是社会主义精神文明的应有之义。并且，为农民工提供保险保障，还可以在一定程度上减少其流动性，为实现农业人口转移并定居创造良好的条件。

三、建立农民工社会保障体系不能操之过急

　　1、目前建立农民工社会保障体系面临着一系列的障碍

　　农民工是跨越城乡的边缘性群体，依照其职工身份应当纳入城镇社会保障范围，而依照其农民身份则应当纳入农村社会保障范围。但无论将农民工纳入城镇还是农村社会保险范围，都存在一些现实难题。

　　就纳入城镇社会保障体系来看，根据《劳动法》所确立的劳动者平等的精神，农民工应当为城镇社会保险所覆盖，与城镇劳动者享有平等的社会保险待遇。但是，如果要纳入城镇社会保险体系，农民工的流动性强，工作流动性大，工作场所不固定，还存在返乡务农的可能性，这将加大社会保障制度建设上的困难和障碍。如果强行推行这种城乡接轨，必将支付巨大的监督成本，很可能成为农民进城务工就业新的“ 门槛”，减少农民进城就业的数量。

　　就纳入农村社会保障体系来看，农民工户口在农村，仍然对承包土地享有使用权，而农村社会保险是以土地承包经营为基础的，就不应当将农民工排斥在外，特别是考虑到农民工返乡务农的可能性，更应将农民工包括在内。但目前农村社会保障体系尚在探索之中，农民工保障难以落实。与此同时，农民工自身对社会保障认识也是相对不足。

　　我国现行社会保障规章的实施情况充分显示了这些障碍的存在。早在几年前，我国就颁布实施了《社会保险费征缴暂行条例》和《失业保险条例》，规定城镇各业人员都必须参加社会保险，既包括机关和事业单位职工，也包括外商、港、澳、台商投资企业，集体企业、股份制和股份合作制企业及私营企业的全部职工。农民工理所当然也在其中，但难以得到实施，在广东、江苏等地，当政府要把企业里的农民工纳入当地的社会保障体系时，还受到农民工的抵制。

　　2、率先办理急需的社会保险项目，逐步建立完善的农民工社会保障体系

　　我们不能因为建立完善的农民工社会保障体系面临的障碍而放弃为农民工提供社会保障，而应该根据现有条件，借鉴已有经验，对农民工实行阶段性的相对独立的保障项目，即根据农民工的具体情况和实际需要，分轻重缓急，首先建立农民工急需的工伤保险、大病医疗保险等，之后随着城乡统一劳动力市场的建立和其它条件的成熟，再分阶段逐步覆盖其它社会保险项目。

　　工伤保险是对职业伤害给予保障的一种社会制度，能够为劳动者提供包括工伤预防、工伤补偿和职业康复在内的全面、稳定的保障，是社会保险中待遇较高的险种。在几乎所有建立了社会保险制度的国家，工伤保险被普遍作为优先建立的社会保险项目。从目前层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳动争议，都决定了我国目前应尽快建立农民工工伤保险制度。此外，这种保险项目不存在帐户积累和接转问题，赔偿比较容易操作。我国劳动和社会保障部文件《关于农民工参加工伤保险有关问题的通知》，规定凡是与用人单位建立劳动关系的农民工，用人单位必须及时为他们办理参加工伤保险的手续，显示了政府率先启动工伤保险的发展思路，当务之急是抓紧落实。

　　医疗保险也是农民工社会保险中非常急迫的险种。因为疾病尤其是重大疾病，不仅会导致农民工失业，而且极易使家庭陷入贫困境地。医疗保险有一般医疗保险和大病医疗保险之分，其中，后者比前者更为急迫。在一般医疗保险还不具备建立的条件时，应开办大病医疗保险。

　　由于农民工还有承包土地作为兜底性生存保障，农村土地的保障功能与养老、失业保险的功能接近，土地的产出可提供基本的衣食保障，因而相对来说，农民工养老、失业保险可在条件具备之后再推行。生育保险的重要程度相对弱于养老、失业、工伤、医疗保险。因此，农民工社会保险项目的建立可按照上述工伤、医疗、养老、失业、生育的顺序安排，逐步形成完善的社会保障体系。各地应结合本地社会经济发展情况，积极探索当地的农民工社会保障项目。目前一些地方政府在建立本地区农民工保障体系方面进行了积极的探索，出台了一些规章，例如，西省政府发布的《陕西省实施(全民所有制企业招用农民合同制工人的规定)办法》中规定了农民工享受医疗保险、工伤保险、养老保险等内容。北京市政府出台的《北京市农民工养老保险暂行办法》规定，用人单位应当依法为农民工办理参加养老保险手续并缴纳养老保险费。