完善征地制度保护失地农民权益

　摘 要： 我国现行的征地制度存在着“公共利益”界定不明确、征地程序不完善、征地补偿标准偏低以及土地补偿费分配不合理等弊端，产生了失地农民心理压力增大，生活、就业、养老和健康无保障等问题，失地农民合法权益受到极大损害。因此，应该严格界定公共利益的范围，完善征地程序，提高征地补偿标准,扩大征地补偿范围,合理分配土地补偿费用，重构农民集体经济组织，加强就业培训，建立失地农民社会保障制度，切实保护失地农民权益。

　　关键词：征地制度;失地农民;权益保护
　　
　　前言
　　
　　随着我国工业化和城市化进程的推进，政府征收农民集体的土地成为一种必然。我国现行的征地制度是20世纪50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，它对于保证国家建设、节约征地成本起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和发展，征地制度存在着许多不适应时代发展的因素，它的弊端日益凸现，严重侵犯了失地农民的合法权益。完善征地制度是保护失地农民的权益的重要措施。
　　
　　一 、我国征地制度存在的弊端
　　
　　根据宪法规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行征收或征用并给予补偿。由于法律规定不明确和违法操作，致使征地制度严重侵犯了失地农民权益，并造成很多不稳定因素。现行征地制度主要存在以下弊端：
　　（一）公共利益界定不明确,导致征地权滥用
　　无论是宪法还是土地管理法都规定，基于公共利益的需要才可以进行征地。但对什么是公共利益、哪些建设项目属于公共利益的范围没有进一步做出具体规定，也缺少相应的程序来判定一项事业是否符合公共利益。如此笼统的规定对征地权力的滥用留下了空间，导致地方政府任意解释“社会公共利益”的概念，导致扩大了征地范围，滥用征地权，现在所有的项目，不管是公益性还是经营性用地都由政府说了算，都在进行征收，而绝大多数是在借公益性之名，行经营性之实，一些房地产商炒地、圈地、滥占乱用农地等时有发生。
　　（二）征地程序不完善
　　首先，征地信息公开不充分。在征地过程中，关于征地的面积、补偿的标准、补偿费的分配方案等信息公开非常少，由县、乡政府和村干部进行“暗箱操作”［1］，对农民利益进行层层盘剥。其次，征用过程中的公众参与程度不高，缺乏透明度。集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农户；农户不参与征地补偿谈判，不能对补偿方案进行平等协商。再次，缺乏征后跟踪检查。一旦征地手续办完，征地程序即告结束，至于征后是否改变土地用途则无人过问，导致土地征而不用、多征少用的现象广泛存在。最后，缺乏征地纠纷裁决救济制度。我国很多地区的征地补偿争议长期得不到解决，造成农民上访事件不断，其中最主要的原因之一是我国没有建立起土地纠纷裁决救济制度。
　　（三）征地补偿标准偏低,且分配不合理,严重损害农民利益
　　《土地管理法》规定，政府征用农民集体的土地必须进行一定的补偿，但现实中征地补偿却存在一定的弊端，主要表现在以下两点：
　　1.征地补偿标准偏低。法律规定征地补偿费用只按照其用途给予包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物和青苗补偿费在内的产值补偿，其补偿“最高不得超过被征地前平均年产值的30倍”；这种补偿金额是基于农地收益计算的，不能准确反映农地转为非农用地的预期收益；而且土地具有巨大的增值潜力，土地补偿费远远低于土地出让价格；因此现行的征地补偿标准明显过低。第一,以“年产值”作为征地补偿标准不合理。现代农业已不再是传统意义上的农业,而是集生态农业、精品农业及休闲观光农业为一体的现代都市农业,土地产出的价值已不再是普通的粮食或蔬菜价值可比的。第二,征地补偿标准未包含土地的增值部分。农地一经征用后,其用途改变通常会导致土地价格的上涨,但在征地补偿标准的制度中却未考虑这部分增值因素。第三，没有考虑土地的区位和当地经济发展水平。
　　2.补偿分配不合理。由于农村集体土地所有权的主体非常混乱，导致土地补偿费分配上出现了“乡扣留”、“村扣留”，以至某些有权人士私分土地补偿费的现象，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少，引发许多社会问题。［2］目前在城镇建设征用农用地的过程中，多数地方征地收入分配的大致比例是：被征地农民得5%-10%，集体得25%-30%，政府得60%-70%，三者间的利益分配极其不合理，尤其是作为土地使用者的农民不仅被排斥在土地转让的讨价还价之外，加之乡镇政府还常常以各种借口层层截留农民的土地收益，农民最终获得的实际收益实在是少之又少［3］，真正到达农民手中的钱款仅仅包括地上附着物和青苗补偿费，大部分被集体截留。
　　
　　二、现行征地制度对失地农民造成的侵害
　　
　　我国目前的征地制度，获益最大的是国家和集体，农民个人则是最大的受害者。目前大多数地区对失地农民的补偿以一次性发放安置补助费为主,由农民自谋职业，这种安置方式简单易行。但失地农民也由于赖以生存的土地的丧失而逐渐生活窘迫，生活没有保障，失地农民变成“种田无地、就业无岗、低保无份”的流民，主要表现在以下几点：

　　（一）心理负担增大
　　我国农民由于受传统文化观念、生活方式的影响，在心里土地已经成为他们的“命根子”，土地是他们的全部希望和寄托，几千年来，他们依靠土地生产、生活，养育后代，一旦失去土地，心理则“无着落”，丧失了对生活的寄托和希望。据统计，失地农民由于对城市生活不适应，普遍会表现出对生活前景的彷徨、焦虑，甚至失去信心，心理负担增大。
　　（二）生活无保障
　　农民失去了最基本的生活保障——土地,一下子没有了生活来源,他们吃饭、住房、穿着开销等问题接踵而来。就全国来看,虽然征地补偿费存在差异,但补偿标准都比较低。按现在的物价消费水平, 征地补偿款在非常节约的情况下最多只能维持6年,事实上,很多农民缺乏长远规划,有限的补偿费很快就会用完,他们在短期内就会陷入困境,连最起码的吃饭问题也解决不了。征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍，有的甚至由于征地出现“返困”现象。
　　（三）就业无保障
　　失地农民就业渠道主要有［4］：一是招工安置。在现行的用人制度下,失地农民就业只是临时的,随时都有可能再失业，这种安置方式现在基本上不用了。二是外出务工。有的农民失地后,背井离乡到外地打工。由于他们没有技术特长，缺乏年龄优势,加上现在城市就业压力大，很难找到合适的工作,即使找到,也是一些低技术含量的职业，而且很不稳定。三是个体经营。部分失地农民利用征地补偿费做生意,进行自主创业,但自主创业不但要有市场,还要有经营头脑,要承担很大的风险，所以靠这种就业方式就业的为数不多。
（四）养老无保障
　　目前农村的社会保障制度没有建立起来，农民还主要是依靠子女养老，农民老了之后,他们仍然有一份土地,子女可以通过耕种父母的土地获得收入来赡养父母。失去土地后，如果子女在就业、收入等方面也存在一定的困难和不稳定性,养老也就出现了问题。
　　（五）健康无保障
　　对于失去基本生活保障的失地农民来讲,经济上会更为紧张,更无钱看病了。他们有病不敢进医院,不敢找医生,如果是小病,一般认为拖一拖就会好,一旦得了大病,他们分得的土地补偿金往往难以填补巨额的医疗支出,致使许多农民不得不选择放弃治疗,而牺牲自己的健康乃至生命。
　　
　　三、完善征地制度，保障失地农民权益
　　
　　（一）明确界定公共利益范围,严格限制征地范围
　　违法征地行为频繁发生的主要原因是“公共利益”的界定不明确，要保护耕地，规范征地行为，必须严格界定“公共利益”的范围。首先，明确公共利益的内涵。其一，公共利益所涉及的受益主体应当是不特定多数人；其二，公共利益的义务主体是国家；其三，公共利益的目的应当具有非营利性。其次，明确列举公共利益的范围。建议将划拨土地范围作为“公共利益”的范围，如国家重大经济建设项目、国防设施、国家机关及地方机关建设用地、交通、水利、教育、文化等公益事业用地可以征收，而其他的项目则应严格限制占用耕地。
　　（二）完善征地程序,切实维护失地农民合法权益
　　完善农村土地征收的程序,是维护失地农民正当权益的重要手段。为此必须保障农民在征地中的各种程序性权利。具体包括：(1)知情权。征地前,有关部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农民。(2)参与权。将拟订征地方案、制定征地补偿、安置方案、组织实施、清理土地等征地过程纳入规范化、法制化轨道,赋予被征地农村集体经济组织和农民对拟征土地的补偿标准、安置途径申请听证的权利。(3)司法最终裁决权。法律应该明确规定, 农民无法就补偿事宜达成协议时,有权提出异议并可申请仲裁,对仲裁不服的,任何一方都可申请法院作出最终裁决。［5］
　　（三）提高征地补偿标准,扩大征地补偿范围,合理分配土地补偿费用
　　首先，提高补偿标准。制定征地补偿标准以土地的市场价格为基础,综合考虑现代都市农业等新型农业经营模式、土地的区位、当地经济发展水平、土地的预期收益，切实保护失地农民合法权益。其次，扩大补偿范围。遵循各国通行做法,逐步扩大补偿范围,具体包括土地所有权补偿、土地承包经营权的补偿、地上物补偿、残余地补偿、离职者或失业者补偿以及生态环境效益补偿。再次，合理分配土地补偿收益。由于我国农村土地所有权主体虚位，应使补偿收益更多地偏向失地农民，淡化对土地所有权的补偿，强化对土地承包经营权的补偿，把土地补偿费的大部分分给农户，由他们自主管理和经营，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。
　　（四）重构农民集体经济组织，构建维权主体
　　我国法律十分抽象、笼统地规定农村土地所有权主体包括乡（镇）、村和村民小组农民集体，但由于法律规定的模糊，导致土地所有权主体虚位，形成了“人人有权，农民无权”的现象。根据目前农村集体土地的管理和使用现状，笔者认为在今后数年内应重构农村产权组织，对其进行公司化法人机关改造，农民集体应当成为一个法人，应当按照法人来组织代表机关，运行它的财产。农民集体成员大会或代表会议为农民集体所有权主体行使所有权的权力机构，而不仅仅是一个监督机构［6,7］,农民集体成为独立的维权主体，政府征用土地直接与农民集体协商，这样农民集体的积极性和维权意识会明显提高。

　　（五）加强技能培训，增加劳动就业
　　政府和征地单位在付给农民经济补偿之外，还应在现代职业技能培训方面发挥作用，使失地农民逐渐走向市场化。他们可以从以下三个方面来帮助就业：一是提供就业服务。政府、用地单位和劳动保障部门积极为失地农民提供就业岗位和就业信息，鼓励企事业单位多招本地失地农民，保证失地农民尽快实现再就业。二是由政府和用地单位提供资金保障，加强职业培训。根据失地农民的实际需要，有针对性地进行各类职业技能培训，保证就业技术的掌握。三是制订优惠政策，减免税收，鼓励失地农民自主创业。为此，政府必须尽快构建完善的农民现代职业技能培训体系，提高农民素质，增强技能，增加就业机会，保障广大农民再就业。
　　（六）完善失地农民的社会保障制度
　　失地农民社会保障关键是要建立和完善失地农民养老保险和基本医疗保障制度，由政府、征地主体、集体、失地农民个人共同出资、合理负担保障费用。建立农民个人帐户，实行储备积累，按积累总额确定发放标准。资金以征地主体出大头、政府补贴、集体补助和个人交费为主要渠道，国家予以政策扶持，切实完善失地农民的社会保障制度。
　　
　　参考文献：
　　［1］杨春禧.论征地程序改革与和谐社会构建［J］.社会科学研究，2005（5）：115-118.
　　［2］ 陈家贵. 我国现行征地制度分析与对策研究［D］.西南农业大学博士论文，2004.
　　［3］ 曹宗平. 论我国征地制度的内在缺陷［J］. 经济学家,2005（5）:60-65.
　　［4］ 张思军. 城市化过程中失地农民问题分析［J］.理论参考,2006（1）:52-54.
　　［5］ 慎先进, 董伟.完善我国农村土地征收法律制度的思考［J］.三峡大学学报:人文社会科学版，2006，28（3）：75-77.
　　［6］ 刘晓庆.城市化进程中失地农民的社会保障制度构建［J］.西北农林科技大学学报：社会科学版，2007，7（1）：20-24.
　　［7］ 曾继平. 我国失地农民社会保障问题研究［J］. 广东青年干部学院学报,2006，20（2）:77-81.