“功能”视角下的农村金融服务体系构建思考

　　摘要：“三农”发展问题，事关全面建设小康社会大局，是现阶段党和国家工作的重心所在，而加快农村金融改革，完善农村金融体系，显著增强其为“三农”服务的功能，又是中国新一轮金融改革的关键。文章概述农村金融体系演变的历史进程及其特征，并对其所凸显的“机构路径”依赖进行反思，得出基于“功能”视角的中国农村金融服务体系构建的大体框架。

　　关键词：“三农”发展；金融服务；“功能”视角；体系构建
　　
　　一、中国农村金融体系演变的特征
　　
　　中国现行的农村金融体系是伴随着农业生产和农村经济发展而逐步形成的，大致经历了1951-1957年的创建阶段，1958-1978年的动荡阶段，1979-1983年的恢复调整阶段，1984-1993年的全面改革和1993年至今的完善阶段。长期以来，中国农村金融改革的举措很多，主要围绕着农业银行、农业发展银行、农村信用社等正规金融机构的调整、完善以及非正规金融组织的清理整顿，注重的是农村金融机构的存在形态，忽视农户、农业生产、农村经济对金融资源多层次、多元化的需求和农村金融体系整体功能的发挥，走的是一条典型的“机构路径”。该改革路径有两个重要特征：农村金融体系的每一次变动，都是围绕着金融机构的合、分、起、落等调整来进行；金融机构的调整基本上属于一种自上而下的政府强制性行为，这与中国农村经济制度自下而上、诱发性改革不相一致。其结果是，农村金融机构的设立、业务范围的界定和职能的定位非常模糊且收效甚微，难以真正体现农户的意愿和适应农村经济发展的需要，并提高农村金融自身的经营效率。
　　“机构路径”的改革思路，其实是长期以来在理论上指导中国农村金融体系演变的“金融机构观”的产物。金融机构观的分析隐含一个基本前提，即假定金融体系的内部金融机构与组织结构是既定的，公共政策的目标就是要找到这一结构，并帮助所有符合条件的金融机构生存和发展。
　　
　　二、对农村金融体系演变“机构路径”的反思
　　
　　金融机构改革的举措很多，但固有的、根本性的问题却一直得不到有效解决，这是中国农村金融体系演变依赖“机构路径”的问题所在。中国农村金融体系经过多年的调整和完善虽然发生了很大的变化，从单一的国家银行系统逐步发展为以农业银行、农业发展银行、农村信用社﹑邮政储蓄银行等组成的主导型正规金融与非正规金融并存的多元格局，但这一体系及其中的金融机构是否有效地发挥了为“三农”服务的金融功能？中国农村金融“机构路径”改革的实践表明，不基于农村经济发展现实以及由此决定的对农村金融的需求来构建农村金融服务体系，而仅仅从机构调整入手人为架构金融体系是难以达到经济﹑金融发展的最终目的的。
　　第一，忽视了金融功能是农村经济发展的必然要求。农村金融产生于农村经济的土壤，农村经济发展及农村经济主体的金融需求决定农村金融的服务功能，农村经济决定农村金融；反之，农村金融促进农村经济发展，两者之间存在着相互依存、相互促进的关系。但是，从现行农村金融体系的服务功能来看，农村金融与农村经济发展的这种联动关系远没有建立。农业发展银行日益成为单纯收购粮棉油的政策性银行；农业银行撤离农村区域，逐步脱离农村金融体系；作为支农主力军的农村信用社一社难支“三农”。为何农村金融机构越改革、越调整，农村金融需求反而越难以满足？问题在于目前的改革仍然是基于部门利益制定的改革方案。
　　第二，忽视了金融功能的完善是农村金融体系建设的核心内容。“三农”发展，没有功能健全的农村金融支持体系是难以想象的。金融的本质决定了金融体系的功能主要有3种：投融资功能、金融服务功能和风险管理功能。其中，投融资功能是金融业最基本的功能。随着经济货币化、信用化的进一步发展，金融体系的支付结算等服务功能、动员储蓄﹑资源配置功能日益突出，风险管理功能和经营监管功能越来越重要。根据金融功能观，执行农村金融服务功能的载体可以是各种金融机构，一项金融业务可以是几种功能的组合体，同一金融功能也可以由不同的金融产品来实现。
　　第三，忽视了竞争机制的培育对农村金融体系构建的关键作用。有效运转的农村金融体系离不开农村金融竞争机制的培育。农村金融竞争机制的完善，不仅需要规范发展现有的金融机构，而且还要注重培育新的农村金融竞争主体，使不同所有制性质的金融机构之间适度竞争，共同发展。但长期以来，基于“金融机构观”的中国农村金融改革忽视了金融竞争机制的培育，缺乏完善的农村金融市场准入机制和以竞争为基础的监管机制，无法促进农村金融同业的良性竞争；缺乏有效的市场退出机制，使资不抵债、亏损严重的金融机构无法退出，引发道德风险和逆向选择；缺乏存款保险制度，无法在保护存款人利益的同时，使农村金融机构的市场退出成为可能。
　　第四，忽视了金融创新对农村金融体系完善的促进作用。长期以来，中国农村金融服务范围狭小，而且品种少、结构单一，根本无法满足农业、农村经济发展的实际需要。究其原因是，一方面农村金融机构产权制度、法人治理结构改革力度不足，没能真正建立有效的激励约束机制，使金融创新缺乏内在动力。另一方面，忽视金融法律、监管、信用担保、信息、技术和人才等方面的建设，严重制约了农村金融产品与服务创新。

　　第五，忽视了政府扶持对农村金融体系建设的重要作用。实际上，中国农村金融市场是一个不完全竞争的市场，系统性风险、信息不对称等问题的存在，导致农村金融市场失灵的现象比其他市场更为严重，完全依靠市场机制无法培育出农村经济社会发展所需要的农村金融体系，因此，政府的适当介入十分必要。在中国，计划经济时代的政府干预完全采取第一种路径，由中国人民银行代表政府直接经营农村金融。步入市场经济轨道后的相当一段时期，中国人民银行成为专门的中央银行，政府被迫放弃第一种路径，但同时仍然没有很好地建立起其他路径，政府介入要么陷于严重缺失状态，要么干预过度。鉴于中国农村金融发展的现实，政府应将政策着重于金融基础设施的建设。从逻辑上说，基础设施建设是农村金融体系的起点，是构建一个可持续发展的农村金融体系必不可少的条件。从内容上看，农村金融基础设施主要包括法律体系、税收优惠体系、监管体系、信用担保体系、资金支持体系、信息和技术支持体系、人才储备体系等。

　三、基于“功能”视角的农村金融体系设计
　　
　　结合中国农村的实际，默顿和博迪提出的“金融功能观”可以为中国农村金融服务体系构建提供一个新的视角，即金融体系框架的设计，首先应明确具备的经济功能，然后据此来设置或建立可以更好地行使这些功能的金融机构组织形态、市场竞争机制和政策支持体系，促进农村金融体系能够更有效地降低交易费用，提高金融服务效率，从而更好地支持“三农”的发展。
　　按照“金融功能观”的要求，一国金融体系的建设要考虑金融机构及其调整，但更要研究如何发挥金融机构的经济功能，这是构建与完善基于“功能观”的金融服务体系的一个核心内容。在重构中国农村金融体系的过程中，应当立足于“三农”经济运行的特点，在科学发展观的指导下，加快建立健全多层次、广覆盖、可持续的农村金融服务体系，包括构建农村金融组织体系、农村金融市场体系、农村金融产品体系和农村金融监管体系，显著增强农村金融为新农村建设服务的功能。
　　（一）改革农村合作性金融
　　合作金融是以合作经济原则为准则，以金融资产的形式参与合作，专门从事金融活动的一种合作经济形式。中国合作性金融组织的实践表明，合作性金融不仅是适应中国农业和农村经济发展实际需要的金融制度安排，也是当前乃至今后一个时期中国农业和农村经济领域的基础性金融。因此，新一轮农村信用社改革要按照股权结构多样化、投资主体多元化原则，因地制宜地采取股份制、股份合作制、合作制，形成多种产权形式相互竞争和功能互补的农村合作性金融机构体系。
　　（二）完善农业政策性金融
　　农业政策性金融是一国政府为了满足农业生产、流通与服务的融资需要，通过设立农业政策性银行进行金融资源有效配置的一种金融形式。农业政策性金融融财政与金融优势于一体，在一国农村金融体系中占有重要地位，它既充当政府贯彻农业政策的工具，又补充、纠正商业性金融、合作性金融的不足与偏差，通过增加农村金融资源供给和有效再配置资源，实现政府宏观调控农业和农村经济的政策效应。
　　（三）重构农村商业性金融
　　目前，政策性金融囿于国家金融制度安排和金融政策的限制，存在支农范围狭窄和支持对象锁定的局限；合作性金融则由于信贷结构和信贷规模的不足，使其支农对象偏重于农业种植业，对其他涉农组织和农村第二、三产业支持相对不足，因而，从建立合理分工、富有效率的农村金融服务体系的目标出发，亟待调整与完善农村商业性金融。按照面向“三农”、整体改制、商业运作、择机上市的原则，加快中国农业银行转轨改制步伐，要在对农业银行进行全面外部审计、清产核资的基础上，稳步推进不良资产处置、国家注资等财务重组和设立股份公司，并实现业务经营战略转型。
　　（四）优化农村金融服务体系构建的外部环境
　　农村金融体系建设具有涉及领域多、影响面广的特点，它不仅是金融领域的改革，而且涉及农村经济社会的各个方面，因而改革的难度大、复杂程度高、影响深远，既需要加快农村金融改革与发展，还要求改善农村金融运行的外部环境。具体措施：改善农村金融政策环境，加大财税政策、货币政策、市场准入政策的扶农宏观调控作用；完善农村信用担保体系，创新动产抵押担保方式；大力发展农业保险，开发适合“三农”发展需要的保障型产品、投资型产品和衍生型产品及服务；建立农村存款保险制度，探索合适的组织结构、投保方式、赔付金额和监督职能；完善农村金融立法与金融监管，依法保证金融支持社会主义新农村建设，依法实施对农村金融机构市场准入、经营风险和市场退出的监管，确保农村金融业持续健康安全发展，从而显著增强其为社会主义新农村建设的服务功能。
　　
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