农村生活垃圾的环境污染问题与对策

农村是农民生产生活的基本场所，是农民实现生产和再生产的主要基地，也是社会主义现代化的稳定器和蓄水池。然而，伴随着经济迅猛增长和农村城镇化水平的提高，农村生活水平及生活方式发生了重大变化，随之而来的生活垃圾污染开始侵蚀农村，农村生态环境遭遇到前所未有的威胁。

这一威胁所带来的影响是深远的。中国经济几十年来的迅猛增长已经对中国的城市环境造成了严重污染，如果再任由中国的乡村环境被生活垃圾所污染和破坏，那么若干年后，也许我们赖以生存和繁衍中华大地，可能真的会没有一片净土。因此，发掘农村生活垃圾所造成的环境污染问题、探讨相应的治理对策，将有助于新农村建设的顺利进行、“村容整洁”目标的顺利达成与农村和谐社会的构建，甚至为子孙后代的生存发展，为中华民族的繁衍生息预留了极大的空间。

陈文胜 王文强（湖南省社会科学院新农村建设研究中心）

一、生活垃圾污染环境的现状

1、一个典型个案——某乡镇的生活垃圾处理

笔者在湘南某镇工作时，镇政府所在地叫龟石渡，处于湖南境内最大河流湘江的支流蒸水河上游。龟石渡工商业尽管不是很繁荣，但仍然是5万多人口的政治、经济中心，聚集着1200多常住人口。由此而来的生活垃圾处理，成为了镇政府需要面对的现实问题。在相当长的一段时间，生活垃圾的处理就是抛入蒸水河中。后来，随着人口的增长，垃圾相应增多，在镇政府的要求下，居民把垃圾均倒放在3个集中场地；然后由镇政府承包给一个有手扶拖拉机的农民：每星期拖一次，每次150元，把垃圾运到离龟石渡2公里的荒山坡中倒掉。由于镇政府欠下数百万元债务，财政收不抵支，曾经采取过在工商户和设立在这里各行政事业单位中摊派垃圾运费的办法来支付垃圾的运费，但由于没有法律和政策资源作为保障，摊派的办法难以进行，最后也就不了了之，造成其中一年的垃圾有半年之久没有转运。由于该镇处于交通要道，堆积如山的垃圾发出难闻的臭味，不仅引来了漫天飞舞的苍蝇，而且引起了居民对镇政府的不满和上级领导的注意。镇政府在无奈之下，只得承担拖垃圾运费的支付责任。

从以上可以看出，龟石渡生活垃圾的处理方法，就是垃圾转移，从一个地方转移到另一个地方，从有人居住的地方转移到无人居住的地方。如果运输距离太长，不仅容易使沿途产生污染，而且会增加运输成本。问题在于，这个无人居住的地方距离龟石渡只有2公里，而且离有人居住的一个农户住宅不到500米。也就是说，垃圾的最终集中地，仍然与当地居民相邻，尽管垃圾转移了，但只能掩耳盗铃地改变垃圾对当地人居环境的视觉上污染，却没有在根本上解决生活垃圾的环境污染问题。同时，垃圾的最终集中地位于湘江的支流蒸水河侧旁，一下雨就会使垃圾污染过的雨水进入蒸水河，特别是一旦山洪暴发，就会使垃圾直接进入蒸水河；这将直接影响到蒸水河下游和湘江两岸城市居民的饮用水源安全，对河流的水生物和两岸的生态环境也构成了较大的威胁。问题更在于，该镇还有3个小集市和20多个集中居住的中心村，这些地方的生活垃圾任意地堆放着，在村口、田头、河边、房前屋后，一大堆的生活垃圾随处可见，连转移也没有进行。

2、从城市到乡村——生活垃圾污染环境的整体情况

笔者工作过的湘南某镇所在的县，不仅所有乡镇政府所在地的生活垃圾处理是采取转移的处理措施，而且县城的生活垃圾也同样是转移到与县城相邻的城郊小山沟里进行堆放，并再也没有采取任何处理措施。根据笔者调查了解到，不仅该县如此，而且整个湖南省、甚至全国农村地区也大多如此。这种处置方式所造成的后果可能反而是污染源的扩大，因为一到暴雨期，这些污染物又势必会影响到周边地区的环境问题。有媒体报道，湖北省襄樊市襄阳区黄集镇的生活垃圾就被转移到该镇的胡岗村，堆放的垃圾已经堆成了两座体量不小的“山”，方圆数百米远，就能闻到腐臭味，还成了蚊蝇的乐园。离垃圾场只有100多米距离的胡岗村村民一组居住着400多人口，每到下雨天就污水横流，饮水井里压出来的水都有一股怪味。[1]农村生活垃圾普遍处理方式就是这样的不加处理的简单转移。

农村成为了城市转移垃圾的目的地。近年来，我国经济发展迅速，工业化和城镇化步伐加快，带来了城市生活垃圾的迅猛增长，由于城市现有垃圾处理能力有限，城市生活垃圾开始“上山下乡”，呈向郊区和农村转移的趋势。据国家统计局统计，2005年我国城市生活垃圾清运量为15576.8万吨，生活垃圾无害化处理率仅为51.7%。[2]大量未经无害化处理的生活垃圾转移到了农村！一些郊区和农村已成为城市生活垃圾的存放地，占用和毁损了大量的道路、土地，污染了空气和水源，成为农村环境最大的污染源之一。

二、生活垃圾污染环境的原因

1、上级财政无投入而乡村财政无能力

目前，农村环保投入严重滞后。在一些硬件设施的建设上面，基层政府提供环保基础设施等公共服务的能力薄弱，农村环保基础设施建设总体上处于空白状态。几乎没有乡镇配备专门的环保机构和队伍，环境监测和环境监察工作尚未覆盖广大农村地区。环境保护机构的缺乏使得农村环境出现无人管理的局面，涉及环保的部门亦因为经费不足、人力缺乏而只能对环境污染持观望态度，只能“爱莫能助”。比如生活垃圾的收集系统，单凭乡镇自己的力量，靠哪个村或者哪个镇来做显然不太现实。乡镇自身不具备垃圾的处理能力，只有进行简单的转移处理，甚至掩埋都没有进行。因此，即使上有政策，无奈之下基层往往会“下有对策”。

2、农村生活垃圾与现代化市场消费如影随形

在过去计划经济时代，农村是自给自足的自然经济，基本不存在着农村之外的生活消费品垃圾的进入。随着改革开放的全面推进，市场主导着农村生产、生活消费的各个方面。消费品主要是工业产品，而且一次性使用品在迅速增加，由于一次性使用的包装商品均是廉价物品，作为贫困群体最多的农村，消费群体最广，因而，现代化的市场消费给农村带来了越来越多的生活垃圾。

3、农村环保治理责任缺失

新农村建设，对农民看病难的问题十分重视，但对农民健康的保护，以及农村环境卫生的改善等，似乎还没有引起足够的重视。其实，这是一个问题的两个方面，环境卫生了，身体就会更健康；身体健康了，就可以少花医药费。农村环境保护意识不足所带来的直接影响是环境保护能力的欠缺，而这种欠缺又会加重农民保护意识的缺乏，这是一种非常严重的互动效应。农民对所生活地方的环境保护漠然处之，“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”。把自己家里打扫得干干净净，一尘不染，却把垃圾倒在家门之外就不再进行相关处理，弄得到处都是臭气冲天，不堪入目。新农村建设，就是要加快农村的发展。但是，“人”是发展的最终目的，人的卫生健康等都得不到应有的保障，发展就失去了意义，新农村建设也就失去了方向。

4、农村环保治理措施缺位

由于传统城乡二元结构的影响，环境保护的重点常常在城市，农村是环境保护的真空地带，环境管理体系和管理措施严重缺乏，这是当前农村环境治理上的典型病症。国家环保总局副局长潘岳曾指出：“中国污染防治投资几乎全部投到工业和城市。而我国农村还有3亿多人喝不上干净的水，1.5亿亩耕地遭到污染，每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放，农村环保设施几乎为零。[3]显然，农村生活垃圾污染问题的关键是环境治理措施的滞后：由于农村环保是环保工作的盲区，不仅表现在农村环保投入不足，基础建设缺乏，也使得相应的治理措施滞后，不能从根本上化解环境污染的根源问题。三、生活垃圾污染环境的危害

农村生活垃圾造成的污染问题，不仅影响农村经济可持续发展，影响新农村建设的顺利进行，而且严重威胁城乡居民生命健康。

1、造成水资源的严重破坏

随着经济的发展和我国人口总量的增加，加上农村分散居住的特点，使得农村的生活垃圾成为环境的重要污染源。农村居民在日常生活中对洗衣粉、塑料制品的倚赖性高，这些日常用品产生的大量污染都得不到有效处理和排放，加之农村对废弃物的回收率极低，残留地膜和塑料废弃物因其自然条件下降解时间长，对环境产生长久影响。因此，日常生活用品所造成的污染也就没办法得到根除，处理不及时或不当，成为严重的生活废水。生活废水污染占农村环境污染比重达1/3，这些废水排入河流和小溪，造成水资源严重破坏。根据有关资料，农村387.9万人口中饮水不安全的达80.3万，占总数量的20.7%。[4]

2、存在传播疾病的危险隐患

农村生活垃圾，使井水变绿，使河水变臭，使近年来农村患病人数猛增。要么是突发心脏病，要么是突发脑溢血，还经常得一些莫名其妙的怪病。即使转移到垃圾场地，由于现在的生活垃圾成分相当复杂，既没有分类，也没有任何处理，甚至没有掩埋，所散发的废气和造成的污染，无论给运输沿线的农民，还是给垃圾场地附近的农民的生命健康带来了不容低估的威胁。

3、影响人与自然的和谐

过去在农村集镇生活的居民，可以经常到河沟里洗澡、摸鱼，河里的水清澈见底；现在的河沟里虽然有水，但漂满了各种生活垃圾、玻璃瓶、动物死尸等，每到夏季或阴天，散发着刺鼻的恶臭。过去在农村到处都是鸟语花香，农家小孩可肆意玩耍，放养禽畜也方便；现在由于很多空地垃圾成堆，农民只得看紧自家小孩，怕不懂事的小孩玩弄那些看似漂亮却有毒的垃圾，只得把放养禽畜变成了圈养禽畜，怕禽畜到垃圾场吃了受污染的食物发病甚至死亡。同时，由于臭水沟、露天垃圾场增多的原因，近几年来，农村的苍蝇、蚊子等害虫也越来越多，有些地方的田野已经成了蚊子的天下，严重影响了人们正常的生产和生活。

4、转移的处理方式使政府遭遇法律困境

随着《物权法》的出台，目前各地乡镇和县城这种生活垃圾的处理办法遭遇了法律困境。《物权法》第7章第90条规定，“不动产权利人不得违反国家规定弃置固体废物，排放大气污染物、水污染物、噪声、光、电磁波辐射等有害物质。”《民法通则》第83条规定：“不动产的相邻各方，应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的精神，正确处理截水、排水、通行、通风、采光等方面的相邻关系。给相邻方造成妨碍或者损失的，应当停止侵害，排除妨碍，赔偿损失。”《固体废物污染环境防治法》第85条也规定，“造成固体废物污染环境的，应当排除危害，依法赔偿损失，并采取措施恢复环境原状。”根据这些规定，相邻一方在修建垃圾填埋场、厕所、粪池、污水池或堆放腐朽物、有毒物、危险废物、恶臭物、垃圾等的时候，应当与邻人所有或使用的土地、生活居住的建筑物保持一定的距离，或采取相应的防范措施，防止空气等污染。如果未与相邻的不动产保持一定的距离，或其污染行为已损害邻人的，应及时处理，消除损害，排除妨碍，并应按环境保护法和其他法律的有关规定，采取措施加以治理。显然，目前各地乡镇和县城这种连填埋也没有进行的生活垃圾处理办法未能达到上述要求，侵害了垃圾场附近农民的相邻权。据媒体报道，常州市武进区漕桥镇浒庄村农民董国良，由于住所和田地处于垃圾场附近，10年来天天闻垃圾场的恶臭，自家的田地也被污染，收成不好；因此以相邻损害为由将常州市城市生活垃圾场告上法庭。[5]环境相邻权是基于环境污染、环境破坏的加剧和人们追求高层次的生活需求的现实需要而提出的法律概念，无疑对我们政府执政能力提出了新的挑战。

四、农村生活垃圾污染的治理对策

1、政府部门的强力监管

农村环保工作起步晚、基础弱，针对农村生活垃圾的处理问题，相关立法尚处于空白，现行法律中的一些相关规定针对性和可操作性不强，给农村生活垃圾污染的治理造成了一定的困难。因此要严格立法，建立治理农村生活垃圾污染的相关法律法规，特别是减少或禁止一次性使用商品的流通，在监管和惩罚力度等方面进一步完善措施，避免出现监管法律上的真空。在现有监管体系下，相关部门要加强协调和配合，切实负起责任，提高监管水平，对不按要求故意倾倒垃圾污染农村环境的行为以及违法使一次性使用商品流通的行为进行严惩，使违法收益小于违法成本，促进人们行为自觉。同时，针对农村生活垃圾的处理作为公共品的属性这一特点，需要从制度安排上下功夫，建立农村生活垃圾的处理系统，加快各级环保机构的设置，增强环境检测站的监控能力。要探索相应的机制来确保农村生态环境保护的顺利进行，努力克服环境保护中可能出现的“搭便车”行为和可能出现的相关困境。

2、县市指导、乡镇负责、村级执行——规划协调生活垃圾的处理

应该肯定，目前各地乡镇和县城这种生活垃圾的处理办法，还是实事的，问题在于，农村的垃圾到底应该放在哪里？目前，国家和地方都还没有一个统一的规范。因此，农村垃圾的一般收集处理的程序，垃圾堆放点确定的原则，方圆多大的村，人口多少的地方，该有几个多大的垃圾堆放点，责任人是谁，垃圾处理的资金来源，等等，对这样一些问题，都应该有个基本的规范和要求，需要加以科学规划。这么大的一个国家，9亿农民，这么多的农村生活垃圾，这不是一件小事情！有了科学规划，就有了行动的指南；有了“指南”，有觉悟、有条件的地方就可以按照规划先做起来；没有条件的，也可以逐步创造条件做起来。同时，科学规范生活垃圾的处理，最大限度保护农村生态，不仅关系到生态环境的持续发展和经济的可持续发展，还关系到人们的生命安全问题，“一旦发展到人们日常的饮用水都难以保证的境况，其现实是十分可怕的”。政府要利用经济手段和相关政策引导企业和群众参与垃圾资源回收利用，扶植或帮助建设废品回收处理中心，增加垃圾的综合利用率，促进垃圾资源化。

3、政府加大投入，完善环境保护的基本设施

农村环境既要从思想上重视，更重要的是行动上要落实，而落实的首要问题和根本问题是环保资金投入和环境设施建设。就资金投入而言，因为绝大多数乡镇的财政债务很重，在“以工哺农，以城带乡”的新农村建设的战略中，上级政府无疑要承担更多的责任。特别是环保设施建设的问题，要加快建设垃圾场运转和处理的相关设施，尽量就地解决，不使污染源扩大，更重要的是从根源上根治，不能只顾眼前，不顾长远，否则贻害无穷。

4、通过制度和教育培养干部和农民的环境保护意识

由于各级领导重视不够、合力不足，环保宣传教育还没有真正深入到农村，一些干部、群众的环境意识不高，环境法制观念和依法维权意识不强，对农村生活垃圾污染的环境危害认识不足，日常生产、生活行为缺乏必要的环境知识作指导，难以适应新农村建设的需要。因此，既要提高领导干部的素质，又要提高广大农民群众的素质。改变传统的政绩观念，就要树立经济发展是政绩，环境保护同样是政绩的理念，将环境保护和经济发展列入干部考核体系之中，放在同样的地位加以重视。对环境污染严重的地区，可以采取“一票制否决”原则，使领导干部真正从思想和行动上重视起来。同时，各级政府和有关部门要加强环保工作宣传力度和强度，动员广大农民群众自觉地参与新农村环境保护工作，引导农民群众关注、理解与支持环保工作，提升农村整体环境质量。

引注：

[1]话说新农村：农村的垃圾应该放到哪儿？顾兆农，人民日报，2007-04-29 第09版。

[2]别让城市垃圾污染农村环境，人民日报，2007-02-09 第16版。

[3]环保要讲社会公平(专家解读)，市场报，2004年10月29日第4版。

[4]建设新农村、推动新环保、倡导新生活，黎建，长沙晚报，2007-05-24。

[5]垃圾场离我家太近，我要告你！邵瑜、刘向红，现代快报，2007-4-4。