德国北威州老工业基地改造问题研究

德国北威州老工业基地改造问题研究

    [摘要]一个国家在工业化进程中,传统的重化工业基地大都对加速工业化作出过积极贡献。同时,随着科技革命的不断发展和新材料、新能源的出现,又有不少传统产业和老工业基地的地位有所下降。德国经验表明:首先是经济制度选择和安排;其次是配套相应法律;第三是实施持续、积极、适度的扶植政策。在实施振兴东北老工业基地战略中,应借鉴他国经验教训。确立一个原则;完善法律;稳定战略;建立长期基金;加快建立服务性中介机构组织。
    德国经济之所以能在二战废墟基础上迅速恢复并创造“德国奇迹”,其中一个重要条件,是位于德国西北部的鲁尔工业区乃至北威州,在承续20世纪初业已奠定的雄厚工业基础上,成为德国煤炭生产、煤化工、能源电力、冶金、机械制造等重化工业部门的一个最集中的地区。在上世纪整个五十年代,这一老工业基地曾扮演着德国经济迅速恢复和高速增长的“发动机”。
    五十年代后期,石油和天然气被大量开采和广泛使用,特别是战后在新一轮科技革命浪潮加速发展的大背景下,北威州老工业基地的经济结构、传统产业部门和产品销售市场受到挑战。原有矿山资源因过度开采而出现资源相对枯竭,生产成本直线上升,且环境问题日益突出;因产品市场萎缩导致这一地区失业人数急剧上升,并成为德国失业率最高的地区之一。从六十年代起,北威州老工业基地发展一度放慢,该州在德国经济中的相对地位有所下降。
    面对北威州传统产业的冲击和带来的失业压力等问题,德国政府从60年代起,通过各种方式对老工业基地进行改造。经过数十年持续不断的发展,取得了一定成效。目前,北威州及老工业基地在德国总体经济中仍发挥着重要作用。
    一、北威州在德经济格局中依然扮演重要角色
    北威州目前依然是德国五大经济中心地区之一,其总体规模和若干产业部门仍然是德经济的重要支柱。概括地说,主要表现在以下几个方面:
    (一)总体规模居各州市之首。到2000年底,北威州经济总规模为4595.7亿欧元,占全德GDP产值的22.8%。这一绝对规模和比重均位于其他十五个州市之首。从产业部门看,除农林渔和建筑业两个产业部门外,其他产业如制造业、金融、保险、租赁、商贸等产值比重均大体占全德同类产业的五分之一强。2001年,该州进口1180.9亿欧元,占全德进口的21.3%,出口1165.6亿欧元,占全部出口的18.3%,其中出口的94%为工业制成品。
    (二)仍具开发潜力。这一地区也是德国城市、人口、交通、旅游和物流最为集中的地区之一。该州面积仅为全德的9.5%,居民人口超过10万以上的城市为30个,占全德同规模城市数量(81个)的37%,人口(1801万)占全德总人口的21.9%,铁路货运量占全德的33%,高速公路密集成网,通车里程占全德高速公路的19%,这一地区的机动车辆保有量1118.3万量,占全德5330.5万辆的20.9%。
    (三)形成一大批有影响的企业群体。各类企业已成为一个密集的群体。仅制造业企业达248.6万家,占全德同类企业数的20.8%,从事商贸、交通、城市基础设施服务的企业185.6万家,占全德的21.8%。经过数十年产业结构调整、改造,该州已成为德国最大的信息、媒体基地,一些有重要影响的电视、通讯、传媒大财团均在此设局布点。如德国最大的移动通讯网企业就位于该州的鲁尔地区。此外,汽车、电子、计算机和新能源开发等一系列新兴产业,虽与德国个别州有差距外,但仍是这一地区经济增长的重要支柱。同时,由于城市和人口密度高,这一地区商贸金融、物流交通、人力资源开发、咨询服务在德国各州市中位于前列,成为支撑这一老工业地区的基本动力。
    (四)环境治理卓有成效。在几十年的矿山回填、植被复耕和国土整治过程中,以鲁尔矿区为代表的环境治理有了明显改观。不仅改建了众多自然园林、博物馆、疗养胜地,而且促进了该地区大量先进、新型环保技术的推广乃至大量出口。
    二、德国政府对老工业基地改造及扶植的政策措施
    鲁尔地区乃至整个北威州经济之所以能保持全德经济强州,除了其原有的重化工业和技术基础外,德国政府在政策方面的扶植也起了重要作用。概括地讲,这些扶植政策及做法主要表现为:
    (一)确立社会市场经济体制,建立配套的法律体系。时至今日,德政府、企业界、学术界和公众普遍认为,确立和选择社会市场经济制度,是包括老工业基地在内的整个德国经济能在战争废墟上迅速恢复,并在上世纪50-60年代创造“德国奇迹”的最根本原因。市场机制和竞争是这一制度的基础和核心。市场机制和竞争政策在广泛的领域起着基础性作用。政府和立法机构只是在市场机制发挥作用的基础上,通过制定一系列法律、政策和有关条例,对经济进行适度调节和扶植,其中,对于老工业基地的改造做法也是先确定这种经济制度的总体框架,再通过法律、政策和各种条例的不断充实加以完善。

    为了保证市场机制和竞争政策发挥作用,这一制度必需建立相应和完善的法律框架,为企业进入市场、参与竞争,创造条件。例如,在1949年建国之初即颁布了《基本法》,对社会市场经济做了制度和法律上的安排,并强调在经济增长和地区发展中考虑宏观经济均衡的要求,即国家有义务对经济过程中出现的不利于社会均衡发展的行为进行干预。此后,在确立经济体制框架的基础上,国家还相继颁布了一系列法规法令,如比较着名的《促进经济稳定与增长法》,对保证市场机制发挥基础作用,对促进竞争、提高效率,对政府适度干预经济乃至扶植老工业基地和落后地区都有法律上的明确规定。
    可以说,这一制度安排和相应法律体系的建立,加上政策相对稳定,对于维护德国老工业基地的改造奠定了制度和法律性保障。
    (二)结构变动期的积极政策扶植。从60年代起,德国政府陆续采取了一些积极适度的扶植政策,最初主要是应对急剧出现的失业压力,而后侧重在调整产业结构。具体为:
    ―――给予必要的补贴。德国政府从上世纪50年代起至今,一直有补贴政策,只不过这些补贴最初是在政府和欧共体有关法规、条例允许或默认下实施的。对煤炭部门补贴已经持续了半个多世纪。其中一个理由是,煤炭行业是德国重要的生产部门,在五十年代末,年产量曾一度高达1.2亿吨,更重要的是,围绕大规模煤炭生产而自然形成的生产链条和庞大的就业群体,是政府无法绕开的一个现实问题。尽管煤炭生产成本在早期已是进口成本的两倍,到了90年代末已高达三倍之巨,政府仍通过各种措施保护本国的煤炭生产。政府认为,拿出补贴至少会在短期维持一定的就业,进而促进这些部门进行生产结构和产品调整,调整改造只能渐进实施。
    据最新数据,2002年,仅联邦政府对整个煤炭行业的补贴达36亿欧元。由于鲁尔老工业区是德国煤炭生产加工中心,据报,获得的补贴数额占最大比例。但这种补贴近来不断受到非议,特别是德国财政赤字急剧增加,受到的压力越来越大。有专家委员会已提出,应对煤炭行业的补贴减少,建议把1997-2005年总计90亿欧元的补贴计划减至55亿欧元。但去年一年的补贴已达36亿欧元。此外,联邦政府一级每年直接和间接用于支持煤炭行业的相关性财政支出也近几十亿欧元之巨。
    ―――从欧盟获取各种发展基金。欧盟从成立之初,目标之一就是对煤炭钢铁部门实行扶植保护政策并为此建立相应的发展基金,如地区结构基金、欧洲复兴基金等。德国虽然是欧盟各项基金和费用的主要摊派国,但也是从欧盟获取上述两项基金的主要受益方,而且其中很大一部分直接用于北威州老工业基地,这种做法持续至今。如在上世纪90年代末实施的《鲁尔地区结构改造计划》,就是运用来自欧盟的这些基金。
    1989-1999年十年间,北威州从欧盟获得的各项资金累计21.8亿马克,折合11亿欧元之多。这些资金主要用于促进就业、扶植中小企业、技术开发、基础设施改造、环境治理、人力资源培训和技术服务等方面。
    ―――通过推广改造项目和计划,引导传统产业和企业适时转型。从六十年代起,政府通过推广一系列改造项目和计划,引导企业开发应用新技术、新工艺。如资助开发新能源(风能、太阳能技术和设备制造)。如三年前在北威州盖尔森建造一座面积一万平米集太阳能和光电一体的大型公共设施。在各个矿区经过回填治理,建造了各种供旅游度假、综合消费多功能的综合园区。通过政府参股控制鲁尔煤公司,以该企业为龙头,加大研发费用开支,进行技术攻关,如煤炭液化技术和新兴煤化工、燃料电池项目等。据报,德国上述三项技术目前已居世界先进行列,正在谋求输出其技术和设备。
    ―――建立各种机构,为中小企业发展提供多种服务。从上世纪五十年代末期起,政府已预见到这一地区产业和产品结构的调整压力。联邦、州和地方政府相继恢复和组建了一批最初为官办和半官方的行会组织,如工商会、各种行业协会、经济促进协会及驻外联络机构等。经过几十年发展,这些机构已形成网络,自我发展能力大为加强,逐渐从财政和人事上脱离和减少对政府的依赖,如北威州的经济促进协会已成为一个连接政府与企业的中介和桥梁,而其自身又完全按企业化经营运作。这类组织在为老工业基地的中小企业转型、应用新技术、人力资源开发培训、拓展海外市场和多种咨询服务方面发挥着越来越重要的作用。
    (三)存在的一些问题。尽管德国老工业基地改造政策成效不小,但问题同样存在。这些问题可概括为:其一,该地区经济增长近年来依然乏力,与其他几个州,如巴符州、巴伐利亚州相比,增长偏慢。主要原因在于,经济结构依然老化;现行福利体制造成各级政府和企业的综合成本,特别是企业负担高,从而拖累该州老工业基地发展后劲;体制转型难度大,制肘因素多,如现行财政扶植政策遇到自身赤字压力,难以为继,且减少补贴的呼声日益高涨,政府也有减少补贴的声明。其二,失业问题依然严重,失业率虽低于东部,但在西部却位居前列。其三,今后对老基地治理改造资金筹措难度上升。

    三、几点启示
    从总体上讲,德国实施老工业基地改造做法是有借鉴意义的。结合我国加快对东北老工业基地改造的新战略,应注意以下几点:
    (一)一个原则:市场机制为主,政府积极适度扶植。党的十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济体制的决定,是指导我们今后实施包括东北老工业基地在内的总体经济建设的基本方针。老工业基地改造特点不同于西部大开发。首先要让市场机制在资源配置中发挥基础性作用;其次是针对东北地区国有企业相对集中的特点,按现代企业制度原则,加快国企改革步伐,最终让企业成为振兴老基地的主体。第三是政府有关部门对老工业基地实行积极适度的促进和扶植。
    (二)完善相关法律法规条例。德国的一个启示是,市场经济必需有相应的法律、法规、条例配套,形成体系。这些法律、法规应成为老工业基地推进结构调整、各类企业特别是国有企业运作的基础性保障条件。
    (三)确立一个振兴东北老工业基地的长远战略规划。德国的另一个启示是,北威州老工业基地改造见效得益于这一做法持续多年。振兴东北老工业基地应纳入我国中长期发展战略规划,并从政策措施上给予必要的保证。
    (四)建立振兴老工业基地发展基金。促进、扶植、发展离不开资金。建议设立专项基金,用于老基地改造。重点扶植,有偿使用。从国债发行中适度增大对老基地的支持。同时,扩大海外融资渠道,支持老基地改造。
    (五)加快建立各种服务机构。结合各级政府机构和国企改革,有目标加强现有行业协会,强化服务功能;同时,鼓励组建各种为企业服务的中介组织,并在开办初期给予鼓励优惠措施。