美国1996年福利法案对子女抚养规定的重大变革

　美国paul k.legler律师在《美国家庭法季刊》（1996年秋季）发表了题为“即将到来的子女抚养政策变革：1996年福利法案之蕴义”的论文，对1996年《个人责任与就业机会一致性法案》（the personal responsibility and work opportunity reconciliation act of 1996）中有关子女抚养费制度的变革进行了全方位、多层面的评介。值此中国《婚姻法》修改之际，笔者特向中国的学界同仁和各界读者推荐、介绍这篇论文，以期对完善我国子女抚养制度有所裨益。

　　一

　　美国的家庭结构在近30年中经历了戏剧性的变化，非婚生子女的比例和单亲家庭的数量均不断攀升。在这些家庭里，担任监护的父母一方往往是唯一的抚养费支付者，而这些监护人多数为低收入的母亲，因此，数以百万的美国儿童生活在贫困线以下。如何努力解除单亲家庭中儿童的贫困问题，是长期以来受到美国社会各界广泛关注的问题。

　　早在1975年，美国国会就通过《社会保障法》的修正案，要求各州制定自己的子女抚养费执行计划-这就是众所周知的“iv-d”计划。（注：iv-d是指美国社会福利法案第四篇第四部分。）它所建立的子女抚养费执行系统，是由联邦政府和州政府共同努力的合作体，即联邦政府为“iv-d”计划提供部分资金和实施监督管理以及提供技术帮助。（注：目前由联邦政府支付行政费用的66%及启动费用的16%.）为实施这一计划，联邦政府还制定并实施了帮助确定父母所在地法案。州政府在实施他们自己的iv-d计划时，享有充分的自主权，但不得有悖于联邦政府的规定。

　　自1975年该计划实施以来，获得了较大的成功。处于各种不同婚姻状况的妇女接受子女抚养费的比例不断增长，其缴付款项的数额从1987年的39亿美元上升到1995年的108亿美元，并有不断增长的趋势。afdc（对有未成年子女的家庭给予帮助的项目）的缴付数额也在增长，从1987年的13亿增长到了1995年的27亿。确认生父的数量已经超过了1987年的2倍。从26.9万上升到1995年的66万。（注：1994年国会第19个年度报告。）

　　尽管iv-d计划取得了一些成就，但仍有待改进。一份1994年发表在《都市研究院》上的报告指出，现今的儿童抚养费的缴付数额与理论上所应缴付的数额之间存在着巨大的差距。如果儿童抚养费的需求量是以建立在供给所有的非父亲监护的子女基础之上，并完全满足这些需求，子女持养费的支付总额在1990年应达到482亿美元，而真正缴付的仅有144亿美元。

　　美国国情调查局的数据同样显示了这一问题：1991年在1150万有资格享有子女抚养费的监护人中，46%的人在法院判决中没有获得这一权利，其他11%的人虽然经判决获得了这一权利，但事实上没有得到抚养费。故总共有650万的家庭应当得到但没有得到抚养费。即在有资格获得抚养费者中只有24%的人既获得权利又实际收到费用。

　　1993年6月，克林顿总统指定一个“工作小组”负责制定福利改革方案，其中包括改革子女抚养费的强制执行手段，解决iv-d系统所存在的问题。

　　1994年6月，子女抚养费强制执行的改革方案作为1994年《就业与责任法案》的组成部分得以公布，不久又作为议案提交国会讨论，几经周折后，它被合并进1996年的《个人责任和就业机会一致性法案》，该法案在1996年8月22日由国会通过，并经克林顿总统签发。

　　该法案对于子女抚养费的强制执行主要在两个方面作出了重大修改，一是完善确认生父制度，二是完善子女抚养费强制执行系统。

　　二

　　该法案授权修改的有关确认生父的法规，是在近10年中，由三个方面的因素所促成的，即社会各界逐渐达成的共识，在医院确认生父制度的建立和先进的基因检查。

　　所谓在医院确认生父是指在新生儿出生后60天内，其生父在医院签署自愿认领书，并进行宣誓。（注：艾思沃特伯格在1991年发表的调查报告表明，非婚生子女的母亲几乎都知道孩子的父亲是谁，2/3的非婚生子女的父亲在孩子出生时去过医院，80%的未婚父亲在其子女出生后的一年内以不同的方式照顾他们的孩子。这些调查证明：孩子在医院出生时是确认生父的最重要时刻。）自愿认领书自签署之日起即发生确认生父的效力，生父的姓名即可登录在子女的出生证上，并承担不可反悔的父权责任。自愿认领书不仅在签署州有效，在其他州同样得到认可和尊重。

　　该法案还要求各州采取若干步骤以简化父权认定的程序。简化后程序中的关键一步是“公开”的基因检查，检查一经完成，父权认定的关键问题就解决了。基因检查对生父的确认非常准确，在很大程度上（往往超过99%）可以认定亲生父亲。面对这样的检查结果，大部分的父亲通常都当即承认其父权，并签署自愿认领书。

　　实行公开基因检查，可以避免繁琐的司法程序，子女抚养代理机构（child support agency）可直接完成所有的初始手续：要求推定父亲提供被检查基因，安排检查，签署认领书。然后，由子女抚养代理机构就该事实向法院提出报告，并在重要记录登记处登记。若无异议，即可产生法律效力。

　　为了建立这些简化的程序，法案要求各州授予子女抚养代理机构有要求进行基因检查的权力，而“不需要得到任何司法或行政上的批准”。并由州的机构提供基因检查的经费（如果证据成立，则由父权认定后的法定父亲支付），在对首次检查结果有争议时，可进行二次检查，检查费用则由提出异议者支付。

　　事实上，在每一例iv-d父权认定案中，都可进行公开基因检查。如果推定父亲不否认，根据检查的结果就可确认父权。绝大多数的父亲在这一事实面前都会自觉地认领其子女，因为这是一个不可抗拒的事实。它杜绝了那些企图玩弄技巧拖延时间的想法。其结果，大多数的常规的iv-d案件均可及时得到处理。因此，父权认定的程序主要由子女抚养代理机构采用行政手段办理，而不再经过法院。当然，偶然还会有一些特殊的案件需要裁决，但这些案件不会对整个系统构成威胁，因为大量的正常的案件会很快、很简单地得到解决。

　　三

　　子女抚养费的支付必须是自动的、不可抗拒的，“就象死亡和纳税一样”。人们的这一期望促进了美国子女抚养法制的完善。它主要表现在如下三个方面：（1）信念的获取，即追踪义务人和其财产的能力；（2）同类案件的处理，即利用计算机、自动控制和信息处理的技术，对同类案件进行处理的能力；（3）更积极的强制执行的手段，即自动地行政强制执行的能力，而不仅仅依赖于诉讼程序。这三个方面相互作用、相互依存。

　　（一）信息的获取

　　获取信息是有效的强制执行子女抚养费的先决条件，已逐渐被人们所认识。除自愿支付的子女抚养费外，没有支付的子女抚养费只能通过义务人的收入或所拥有的财产缴扣。如果找不到非监护父母一方，就不可能让他（她）资助其家庭。只有在确切了解非监护父母一方的地址、收入和财产的情况下，才有可能使子女抚养费的判决得以很好地执行。

　　该法案的规定使子女抚养代理机构在获取信息的能力上得到了很大的提高。首先，该法案建立了一个全国性的跟踪调查违法义务人职业的系统。这个系统的建立，使子女抚养费的缴扣就象交纳税款一样不可抗拒。正如从工资中扣除应交纳的税款被证明是最有效的纳税方法一样，直接从工资中扣除子女抚养费亦是获取子女抚养费的最有效办法。自动扣除子女抚养费，改变了过去主要依靠自愿缴纳的办法，使子女抚养费的缴扣形成了一个自动的、强制性的系统。

　　对于那些有经济来源拒不交纳子女抚养费的义务人，直接从义务人的工资中扣除子女抚养费，早在1984年就已成为州政府的规定。1988年的《家庭抚养法》（the family support act of 1988），把扣除部分工资的做法应用到了所有新的子女抚养费裁决中，（有充分的理由或签约人双方都同意修改协定者除外）。目前，其缴扣系统所得资金的55%（1994年超过50亿美元）来源于对义务人工资的扣除。《家庭抚养法》还规定，所有从工资扣除的资金都由一个由州政府指定的公开的机构管理，并登记在册，以便检查。（注：1988年《家庭抚养法》第101条b款，第102条。）

　　工作单位的变更是高效采用工资扣除法的最大障碍。故此该法案规定，在这个新的全国性的系统中，美国国内所有的雇主都要在雇用新雇员后的20天内，向由所在州的州政府指定的机构报告其雇员的情况。这些情况将首先与该州有关子女抚养的信息相对照，从而找到那些在本州没有交纳子女抚养费的义务人。然后，州的抚养机构把新雇员的材料提交全国新雇员名录，将其与子女抚养费裁决的联邦档案登记处中的记录相对照，以确定在本州工作，在外州未缴纳抚养费的义务人。全国新雇员名录处和联邦档案登记处有权使用来自各种渠道的联邦资料，由此，大大增强了该职业追踪系统的信息核查能力。（注：法案第316条。）

　　由于该系统能极大地提高跨越州界追踪违法父母的能力，必将对州际间的子女抚养费的强制执行产生革命性的影响。目前，大约30%的有关子女抚养费的案件属于这种跨州的案件，因此，子女抚养费征收数额的潜在增长力是相当巨大的。

　　此外，该法案强令各州执行《统一州际家庭抚养法》（uniform interstate family support act）。根据《统一州际家庭抚养法》的规定，（注：《统一州际家庭抚养法》由美国统一州法委员会会议制定。）州的抚养代理机构可跨越州界，把扣除收入令直接下达给雇主。（注：根据该法第341条，在扣留薪金或收入的规定中，均以收入替代了薪金。无论其来源如何，当事人的合法所得均为收入。）由此，那些非监护父母之一方，在其他州工作期间的收入从工作之始就被扣除，而他或她的孩子即刻就可收到抚养费。据统计，新雇用报告在全国的实施，可为子女抚养费的征收额增加64亿美元，在10年的时间内，将为联邦政府在福利方面的开支节省11亿美元。

　　除此之外，该法案还大大地拓宽了使用其他方面信息的途径。第325条规定，州的子女抚养代理机构拥有使用两类重要记录的权利。第一类是州政府和地方政府的卷宗，包括重要的统计数字；州和地方政府所收税款和年收入的数字；有关个人动产和不动产的记录；有关个人所有或控股的公司、合伙企业以及经济实体的记录；职业和专业证书的记录；就业保险记录；社会救济记录；汽车部门的记录以及法律执行情况的记录等。另外，通过美军追踪系统可以立刻查找出军内人员的所在地点。

　　子女抚养机构可以查阅的第二类记录是那些掌握在私营实体中的记录。它包括公用设备和有线电视公司的用户档案，以及掌握在救济院的被救济人的资料（包括财产和债务）。此外，在制定、变更子女抚养费判决及强制执行令时还可以参考义务人的信用记录。

　　该法案进一步规定：各州必须与在其州经营的金融机构达成协议，建立一个资料核查系统，由金融机构提供那些过期未付子女抚养费的，在该机构中拥有帐户的非监护父母一方的姓名、住址和社会保险号码。金融机构的这些信息将为通过“银行核查”程序征收子女抚养费提供简便有效的途径。当查出帐户持有人是未付子女抚养费的义务人时，iv-d机构的工作人员将核实其所拖欠的子女抚养费是否还未缴付。对确未缴付的，iv-d机构即可发出扣留令，该金融机构即向iv-d机构支付拖欠的款项，直至付清为止。

　　由于利用法案所赋予的广泛获取信息的特权，在美国任何地方的未付子女抚养费的义务人（仅有极少的例外），都将无处逃遁。因为，绝大部分的义务人都会留有一些记录，并被子女抚养代理机构在追踪时利用，比如，驾驶证、银行帐户及汽车、公用设备或有线电视的记录。未付子女抚养费的义务人可以逃跑，但已无处藏身。

　　对各种信息如此广泛地涉猎，引起了一些人对个人隐私权的担忧，实际上这是没有必要的。该法案在保护隐私权方面已经作了若干详尽的规定。它特别制定了大量的保护性措施，以防止为不正当的目的而泄露个人隐私。另外，它严格界定了使用范围，以防止对个人隐私的利用超出这个计划的需要。（注：该法第316和325条。）

　　（二）同类案件的处理

　　同类案件的处理-利用先进的技术处理同类案件，是未来缴扣系统的另一个关键要素。一些专家认为，强制执行子女抚养费需要象现代商务中的经营活动一样：运用计算机、自动控制系统和信息处理技术。面对1700万件案件和不断增加的等待处理的案件，不可能采取简单地增加工作人员的办法去实现缴扣计划。常规的案件必须批量地进行处理。

　　过去的子女抚养费执行系统存在的一个主要问题是，各个案件分开单独处理，一段时间处理一件案件。这种办法是按照传统的处理此类案件的司法模式发展起来的，在这个程式中，子女抚养费的强制执行有赖于个人按照必要的司法程序向法院起诉。无论原告或委托律师必须向法庭递交起诉书，等待判决结果。但随着单亲父母数量的急剧增长，这种低效的处理方法已经不能满足迅速增长的需求。大部分案件处于部分的或完全得不到支付的境地，只有那些能够雇得起律师、比较富裕父母的需要才能够得到满足。大多数人没有经济能力获得法律的帮助，对穷人的法律援助从来都是微乎其微的。几乎没有一个地方检察官把子女抚养费的强制执行，作为福利案件予以优先处理。一些监护父母不得不向私人缴扣机构寻求帮助，尽管这些机构收取的费用高达缴扣费的40%.近十年来，越来越多的有关子女抚养问题的专家，开始意识到要满足强制执行子女抚养费服务的要求，只有对同类案件实行统一处理。

　　同类案件的处理包括两个步骤：（1）将未交抚养费的义务人的帐单与其财产和收入的记录进行核查；（2）从义务人处扣除与所欠子女抚养费相等的薪金和必要的财产。第一个步骤需要获得信息，第二个步骤需要用自动控制的手段，即对有薪金收入的义务人实施工资扣留，对有财产的义务人行使扣押权。

　　依据现行法律，未支付的子女抚养费本身就是合法的裁决。因此，该法案规定，对没有交付子女抚养费的债务可依法行使扣押权，而且扣押权可以通过行政手段实施。这两项规定使子女抚养代理机构有权对拖欠子女抚养费的财产行使扣押权，而不需要在发出扣押令前获得法院的判决或扣押令。扣押的手段包括：税款返还折抵，吊销各类执照，查封银行帐户，扣押政府发放的福利金，中奖彩票以及其他不受法律豁免的财产。各州在行使扣押权无须通过司法程序的前提下，有权自主地制定适合本州的规定。

　　扣押权还可跨州缴扣子女抚养费。根据该法案，各州必须给予其它州的扣押权以相同的信任和支持，而无需在该州另行登记。对跨州案件，各州必须在接到其它州要求帮助的请求后，5天内协助实行扣押。（注：该法第323和368条。）在大多数案件中，银行存款可能是最快、最容易得到的扣押品。

　　（三）统一登记、统一缴扣和统一支付

　　根据该法案第323条的规定，各州对子女抚养费的裁决须实行统一登记，统一缴扣和统一支付。

　　州子女抚养费裁决统一登记处，是保存当前的所有子女抚养费裁决记录的部门。在现行系统中各个案件是由不同的工作人员或法院经手的，因而，难以通过已有的记录去确定哪些案件是已经处理过的。这个由州统一登记的规定，正是针对现行系统中各种记录相对分散而制定的。由州案件登记处摘取出的基本信息（姓名、社会保险号码和案卷鉴定）将被送往联邦案卷登记处与全国新雇工名录和其它信息资源进行对照核查。州子女抚养费裁决统一登记处还要与其它要求协作的州的缴付中心和支付单位协同工作。

　　统一缴扣和统一支付系统是由一个单一的自动化中心管理的子女抚养费的支付系统。它有很多的潜在的优势。最为突出的优点是效率高，因为在交付和分发的整个过程中均使用自动控制系统。它也使雇主在交付扣留款时的手续变得简便易行，他们只须按要求把所有扣除的抚养费送往或寄到同一地方即可。并且这一系统还可保证其交付和分发过程的准确性，而整个过程仅在一天内即可完成。

　　统一缴扣和统一支付系统与统一登记中心的共同作用，既可对抚养费的支付实施监督，又便于立刻查找有关案件的记录。由此，简化了处理同类案件的程序（计算机核对资料、行使扣押权、查封银行帐户、扣留失业补助金和工作人员补助金以及其它州政府分发的福利金），保证了较好的支付记录和较高的征收金额。（注：各州的统一缴扣、统一支付的实践证明了该系统的简便易行和高效准确。）那些在跟踪征收和分配上花费时间的社区一级的子女抚养代理机构的工作人员，现在可以把精力集中在其它有关子女抚养费的事务上，比如那些剩余的不适宜用同类案件的处理手段处理的案件。

　　该法案在子女抚养政策方面的变革是非常巨大的。父权认定将成为人们关注的焦点，父权认定率将会继续上升。更强有力的强制执行子女抚养义务的手段将成为法则。子女抚养费的支付也从自由决定型变为强迫型的自动执行程序。其结果将带来缴扣资金的急剧增长，这将对数百万的有监护权的父母一方及其子女提供有力的经济保障。

　　夏吟兰