非政府组织的兴起与政府治理模式的变革

[内容提要] 非政府组织的兴起，改变了传统政府的治理边界，也改变了传统的公益与私益物品提供的组织模式。面对非政府组织这一新的组织力量，政府应当积极变革自身，让非政府组织参与到公共事物中，发挥非政府组织在提供公益中的优势，从而构建政府新的治理模式。

[关键词] 非政府组织 治理模式 变革

一、社会结构转变与非政府组织的兴起

社会结构，主要是指一个社会中社会地位及其相互关系的制度化和模式化了的体系。1978年底开始的改革开放，标志着中国社会进入了从传统社会向现代社会转型的加速期。在此以前，中国的国家与社会结构是“整体性社会”。整个社会都以单位化为组织基础，以一元化社会形态为特征。80年代以后，以家庭联产承包责任制为开端，国家逐步放松对社会某些领域的控制，并开始向市场经济转变。

国家对经济和社会有意识地放松管制，成为推动社会结构转变地第一推动力，社会渐渐获得自主地活动空间，新生的经济力量如个体户、乡镇企业、私营企业渐次出现。整个社会一元化的格局被打破，多元化的社会特征日益明显。同时，社会的各种变化、新生事物的出现，又成为推动社会结构转变的第二推动力。社会在自主的活动空间里进行组织重构和利益界定，并在某些领域要求政府继续转变职能，而社会的日益多元和复杂使政府在计划经济时代所依赖的许多制度失效。这时，政府也需要寻找一种能控制和管理社会的新的机制。于是在一定程度上允许社会自主组织、自主管理成为政府主动的选择。非政府组织便在这时获得了活动空间。非政府组织，英文为Non-Governmental Organizations，是指各种形式的开展公益性、互益性活动的非营利民间组织。在我国，主要包括社会团体和民办非企业单位两种形式。社会团体是由中国公民自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性民间组织；民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事公益性社会服务活动的非营利民间组织。①改革开放以来，社会结构的转变及政治、经济、文化观念的巨大变化，使非政府组织快速发展。据统计，到1998年底，全国性社会团体达到1800多个，地方性社会团体总数达到16.56万个。据估计，全国各种形式的民办非企业单位可能达到70多万个。②

非政府组织的发展，在一定程度上又推动了社会结构的转变，加速了社会组织的重新建构。也因此，社会以组织化的形态获得了更大的发展空间，非政府组织在社会、经济、文化、福利等领域日益显示其生命力。社会的权力结构，由单一的国家主体逐步向国家、市场、社会的三主体转变。这种转变，对整个社会权力资源的重新整合，对政府在其中所扮演的角色都提出了强有力的挑战。

二、基本理论的挑战

1、政府和市场的二元划分

一般认为，市场的分散决策机制，在产权界定清晰、维护产权的成本低廉条件下，市场能有效对资源进行配置，并推动经济和社会的发展。但是，在很多情况下，比如公共物品的供给方面，市场由于投入的成本相对于收入而言并不合算，所以市场在面临这些问题时常常失败。这时，就需要由政府来解决，因此，政府能起到对市场的协调、补充和市场所需的基础设施和环境的供给作用。

自亚当·斯密以来，随着“看不见的手”——市场的优势被人们认识以后，市场便成为经济增长的重要力量，它与霍布斯以来关于政府的认识一道，使“政府与市场”的框架成为学者的基本分析思路。此后，政府和市场一直被看作社会的最重要的两大组织发挥作用。③

但是，随着非政府组织的兴起，“政府与市场”的分析思路变遇到了理论盲点，它无法将非政府组织整合到自己的分析框架之下。因为，非政府组织既不是政府，也不是市场；既不能以理性经济人为分析假设，也不能以政治人为分析前提。但非政府组织又迅速发展着，并越来越发挥其重要作用。而且，非政府组织的出现，对传统的政府与市场二者各自的作用范围、作用方式的界定构成了挑战。在传统的二元分析下被认为是应由政府或应由市场发挥作用的领域，在现实可能交给非政府组织更有效。

所有以上这些，要求政府、市场、社会（非政府组织）的三元分析来弥补过去二元理论分析的缺陷。正如沙尔普所言：“显然，在纯粹的市场、等级制的国家机构以及避免任何一方统治的理论能够发挥作用的范围以外，还有一些更为有效的协调机制，是以前的科学未能从经验数据和理论思维两个方面加以把握的。”④沙尔普所认为的“更为有效的协调机制”，便是以非政府组织为代表的社会力量。

二、公益与私益的认识

近20年来，有大量的文献关注公益物品和私益物品问题。区分公益与私益的最主要标志是消费排他性。当物品或者服务能排除潜在用户消费时，这项物品或服务就存在排他性；而如果只要有人供给某一物品，潜在用户也可以从该物品中受益，便意味着不具有排他性。一般认为，私益物品具有排他性，公益物品不具有排他性。

传统理论认为，公益物品由于非排他性，市场没有提供这种物品的激励，所以，公益物品一般只能由政府提供。而私益物品的提供可以通过收益的激励和市场的交易实现。但是，越来越多的实践告诉我们，完全由政府提供公益物品，既不能达到效益最大、效率最高，也不能保证所有社会成员都平等地享有。政府的官僚体制、官员自利倾向等，都可能使公益物品的供给无效。而要使市场能有效提供私益物品，又需要政府提供如产权维护、基础设施、公平竞争规则等。因此，公益与私益各自完全由政府和市场提供，在理论和实践上都难以达到理想效果。况且，随着社会利益的日趋分化，整个社会的组织结构、利益需求日益复杂。如何设计一套既能有效提供公益物品，又能有效配置私益物品的组织体系和制度框架，是现实对理论界提出的要求。

其实，在物品属性的光谱分析中，纯粹的公益物品和纯粹的私益物品处于光谱的两端，而在中间，还存在大量介于两者之间的物品。美国学者奥斯特罗姆根据物品排他性和消费共同性两个特征，将物品分为四种类型：①私益物品。特点是具有排他性和分别使用，如面包、鞋、汽车等物品；②收费物品。特点是具有排他性和共同使用，如剧院、夜总会等；③公共池塘资源。特点是非排他性和分别使用，如地下水、海鱼、地下石油等；④公益物品，特点是非排他性和共同使用，如国防、天气预报等。⑤上述的后三种物品，按目前学界的一般划分，又可以分为准公共物品和纯公共物品：收费物品和公共池塘资源属于准公共物品，而奥斯特罗姆所界定的公益物品，所指的是纯公共物品。

奥斯特罗姆通过对物品属性更为细致的划分，深化了过去对物品的粗糙认识，也使得改变物品供给的组织结构在理论上成为可能。比如传统中认为应由政府来提供的公益物品，可以在一定程度上实现由市场供给。近年来西方国家在“重塑政府”中所推行的市场化改革便是例证。而某些过去认为由于集体行动的困境而必须求助政府强制实施或须界定产权来保证资源持续有效利用的领域如公共牧场等，也可以由社会自组织解决。⑥

另外，就公益物品来说，其生产和提供在很多情况下是两个可以相互分离的程序。政府可以提供公益物品，而政府所提供的这种公益物品的生产，则可以交给市场或非政府组织解决。因此，在物品供给的组织体系中，政府生产和提供纯粹公益物品、某些关键性的收费物品和一些社会自组织尚无法解决的公共池塘资源的分配；非政府组织生产或提供某些公益物品、公共池塘资源；市场生产某些公益物品（卖给政府）、提供私益物品和一些收费物品。就某一物品而言，可能是市场生产，政府提供；就某一地域而言，则是既有当地政府，也有非政府组织，还有非当地政府（上级政府或同级其他政府）提供公益物品。可以说，物品供给的组织体系变得复杂而多元。

近年来的盛行的新公共管理和治理理论，便是对物品供给的多元组织网络的理论阐述。它寻求的是各种组织在一定的制度框架下的相互合作，达到资源的有效供给。

三、变革政府治理模式

“治理”一词在新近治理理论的语境中，首先出现于1989年世界银行所使用的“治理危机”（crisis in governance）一词中，“此后‘治理’便广泛地用于政治发展研究中，特别是被用来描述后殖民地和发展中国家的政治状况。”⑦

对于治理，学者有多种定义，这些定义或从政府管理出发，或从社会发展出发，或特指某一领域的管理活动如公司治理来概括。但是，至今没有能被各方普遍认可的权威界定。尽管如此，目前学者对治理的定义基本上未超出治理的核心理念，就是寻求多主体协作参与，对事务能作出有效应对的一系列管理活动。如治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.N.Rosenau）认为，治理是“一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。”⑧

本文对政府治理模式的探讨，借鉴治理理论中的多主体参与的治理理念，主要强调政府如何通过积极作为，让各种力量尤其是新兴的非政府组织力量参与到政府治理和社会公益的提供中。

本文认为，适应非政府组织兴起的现实和治理理论的价值取向，在权力重新界定、鼓励社会组织化参与和协作提供公益物品方面，政府能发挥最主要作用，推动政府治理模式的变革。

1、权力的转移与政府作用

1978年以来的变化，改变了中国社会的基本结构，也使中国社会的权力格局发生变化。在此以前，中国是典型的“单极权力格局”，经济领域和社会领域几乎丝毫没有自主性，这两个领域都受政治领域的强有力的控制，整个社会高度政治化。⑨但是，78年以来的经济社会改革，使原来“单一权力格局”打破，各项改革使得经济和社会领域的自主性不断扩大。不过政府依然通过各种制度性措施努力控制经济和社会领域，所以，经济和社会领域的自主性是不完全的。尽管如此，政府单一主体控制整个社会的时代已经结束。如果将权力作为一种整体资源来看，目前这种资源正不断向经济和社会领域扩散，也即，政府、市场和社会都因此成为权力的拥有者。

政府应努力促成权力由政府单一权力主体向政府、市场、社会三权力主体的良性转变。这是一个多层面相互交错的复杂过程，至少可以将这个过程分为三个层面：制度层面、意识层面和操作层面。制度层面是指国家的法律制度对权力归属的界定；意识层面指权力的主客体对权力的归属和运行的认同与否；操作层面则指权力的实际运行状态。

完整的权力转移，应当是在制度层面，意识层面和操作层面一致的状态，否则，权力便被认为还正处于转移的过程中，或者权力转移没有完全。一般认为，以上三个层面不一致时是某项权力不稳定的状态，对此，政府应当积极介入，发挥作用，努力促成以上三层面的一致。在权力的转移过程中，政府的基本作用是，迅速顺应目前社会结构变迁，重新界定自己的职能范围，确保市场和社会领域的自主性。既在意识层面认识到权力主体的多元选择；在制度层面积极框定有利于社会自主发展的法律环境；在操作层面积极为社会自主发展创造条件。使政府在权力转移中占据主动之利。

2、社会组织化参与

参与是政治民主的重要内容，民主政治的发展离不开一套民主参与机制的确立。

改革开放以后，随着经济的市场化、社会的组织化和沟通的网络化，各种利益表达的需求也日益多元。过去与计划时代相适应的政府体制和政治参与机制难以对这种需求作出制度性的应对，也即，政府意志和社会意志之间的相互沟通存在制度性的障碍。比如，作为非政府组织一部分的行业协会，其维护的是本行业的利益，当政府的决策与某一行业密切相关时，政府如何了解这一行业的状况？如何让这一行业的利益需求得以表达？如何保护这一行业？对于这些问题，目前的参与机制难以作出完全回答。因此，在目前的参与渠道基础上，应当顺应目前社会自组织力量不断增强的新形势，推动社会的组织化参与。也就是说，不但要让每个单个的公民表达自己的利益需求，在非政府组织日益兴盛的今天，也应让这些组织表达自己组织的利益。这在政府的制度设计上，就不但要安排公民参与的制度，还要安排社会组织参与政府的制度。并且，这种制度设计是开放式的，即随着各种新兴组织的出现，要能为新兴组织的参与提供空间。否则，政府就有可能不能真正代表社会的利益，可能变成为部分群体、部分人所垄断的权威工具。

社会组织化参与，并不提倡西方的利益集团对政府的作用，而是在整个社会的治理理念和框架下，谋求政府和各社会组织的多种信息沟通，让社会各组织充分发挥自身的组织优势，让政府协调各组织间可能的利益矛盾。当然，社会的组织化参与，如果认识不清，很可能会成为部分个人或组织谋取自身利益，损坏整体利益的渠道。对此，需要把握组织化参与的原则内容：其一，社会组织化参与应是公开、透明和制度化的。即所有的组织利益表达，都是以先定的制度为前提的，公民有权了解整个参与过程；其二，组织化的参与，是以各组织所拥有的社会义务为前提的，即组织的活动应当在社会正义的原则下进行，履行社会公共责任，从而获得社会合法性，并因此得到政府制度化承认。其三，组织的参与是在共产党领导下进行的，党组织对利益进行整合。

3、公益物品的混合式供给

公益物品是否必然须由政府提供？前面关于“公益和私益”的论述已经对此作了否定性的回答。

社会自主组织、自主治理能力的增强；产权制度安排的进步；人们对社会可持续发展的认识，已经使公益物品供给的渠道、层次变得极其复杂。

（1）分层性供给。

公益物品往往是服务于特定领域的公益物品。在某一层次的公益物品，在更大层次上来说，就是私益物品。因此，公益与私益也是相对而言的。政府部门在提供公益物品时，必须认清消费的对象，因为政府是代表普遍公益的权威组织，政府不能因某一区域、某一领域的利益而损坏其他利益。所以，政府在提供公益物品时，就需分清公益物品消费对象的层次性。比如，凡属地方利益的领域，上级政府就不应作过多的介入，主要由代表地方利益的政府来提供地方性公益物品；而随着社会自治的发展和自组织能力的增强，许多社会领域能通过自我组织和制度安排来解决资源分配问题，对此，政府的目标选择是帮助社会自我服务制度的形成，除此之外不做过多干预。这样，公益物品的提供在纵向上就表现出明晰的层次性：自治组织和各种非政府组织——地方政府——中央政府。这种层次性组织提供公益物品的原则是向下原则，即凡是下级组织能提供的公益物品，上级组织不应过多介入。

（2）竞争性供给。

在经济环节，我们比较熟悉竞争在推动经济发展中的作用。在公益物品的供给上，同样需要通过竞争来提供。政府之间，有横向的政府竞争，通过竞争，各同级政府都努力为本区域提供更优质、更具合法性的公益物品；在市场领域，可以由政府协调，向各企业公开招标等办法提供更廉价优质的物品和服务；而随着非政府组织的发展，由非政府组织通过竞争来提供某些产品也成为重要方式。比如，在同一区域可能有多个相似的非政府组织存在，这些非政府组织就存在竞争，谁能提供更优质的公益物品，谁就获得更大的支持和更多的生存空间。一些国家如新加坡就通过非政府组织竞争的办法来提供社区服务。哪个非政府组织能以更低的价格提供社区服务，该组织就能获得政府的财政支持。

因此，政府之间、非政府组织之间和政府、市场、非政府组织之间都存在竞争，竞争能以更小的成本投入，为社会提供更多的公益物品。在治理下，政府应积极促成这些组织之间的竞争，从而增强组织的活力，提高效率。

（3）合作性供给

其实，前面所述的分层性供给和竞争性供给，只就某一相对独立的物品或某一物品的提供环节而言的。实际上，许多公益物品的提供，从整个过程来看，往往需要各种组织的相互合作。比如政府将本来属于自己职责范围的公益提供通过订立合同转包给非政府组织；有些公益物品可以分离出许多市场成分（比如前面论述的将公益物品的生产和提供分离），于是，政府将可以由市场生产的部分转交给市场，而自己则监督协调这些物品的供给。因此，许多公益物品，往往是政府、市场、非政府组织合作的结果。

所以，在现代社会的供给体系中，只强调某一组织的优势或缺陷都是片面的，政府的强制供给的优势有效率不足的缺陷；市场的效率在公益物品上却很难发挥作用；非政府组织只在提供部分公益物品上有优势。因此，通过这三种组织在一定程度上的合作，可以发挥各自的优势，达到社会各种资源最有效率且最充分的配置。

四、总论

上述论述，力在阐述非政府组织的兴起对过去理论认识的冲击和重新整合的可能；阐述非政府组织对政府传统管理方式的挑战，以及政府在非政府组织这一新生力量发展下如何积极应对。在这一系列的关系变化中，治理理论所反映的各国政府不完全垄断一切合法权力，在政府之外，承认社会上还有一些其他机构和单位在维持社会秩序中的积极作用，与非政府组织兴起后的社会现实是一致的，从某种程度说，治理理论正是因非政府组织的兴起而出现的。中国政府在后发现代化的压力下，具有重要的发展使命，对此，需更加重视政府的作用也是不言而喻的，但是，并不能因此而忽视其他组织尤其是非政府组织的力量。政府的理智选择应是变革过去的管理传统，充分发挥各种组织的积极性，从而为我们快速持续发展争取更大的空间。

① 民政部．社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、事业单位登记管理暂行条例

［Z］，北京：中国法律出版社，1998．

② 吴忠泽．我国NGO的发展现状及其管理， 载中国非营利组织管理干部培训班报告集［R］．北京：清华大学NGO研究中心编．1999．

③ ［美］林德布洛姆．政治与市场——世界的政治-经济制度［M］，上海：上海三联书店，1994．12．

④ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．56．

⑤ [美]迈克尔•麦金尼斯．多中心体制与地方公共经济［C］，上海：上海三联书店，2000．101．

⑥ 参见 埃莉诺•奥斯特罗姆．公共事物的治理之道［M］，上海：上海三联书店，2000．（在该书中，作者通过对全球各地的自主治理状况的分析，得出类似公共池塘资源的自主治理的制度条件和可能。）

⑦ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．1．

⑧ 俞可平主编．治理与善治［C］，北京：社会科学文献出版社， 2000．2．

⑨ 康晓光．权力的转移［M］，杭州：浙江人民出版社， 1999．60．