应当改革人事档案的“终身”制

【 作 者】陈兆＠①
【作者简介】陈兆＠①　中国人民大学档案学院　（北京市，邮编：100872）
【内容提要】建议将现行的人事档案“终身”制（即一人一生必须有一份人事档案），改革为一人一生可以有一份人事档案，也可以一人一生有多份人事档案，也可以一人一生没有人事档案。
【摘 要 题】专门专业档案
【关 键 词】人事档案/改革
【 正 文】
　　我国几十年来形成的人事档案（包括干部档案、学生档案、职工档案等，下同）随人走的制度，即一人一生（不论上学还是工作，不论在什么地方做什么工作）必须有一份人事档案，是终身的。这种人事档案管理制度的优点很多，特别是它集中反映了一个人一生的经历、政治思想、品德作风、业务能力、工作表现、工作实绩、工资待遇、身体健康状况等，有利于各个组织历史地、全面地考察了解和正确选拔使用干部。但是，它是为了适应干部领导职务终身制、干部队伍中实行军事共产主义（革命战争时期）、高度集中统一管理的干部人事体制、社会主义公有制和计划经济的需要而产生、形成的。随着改革开放，干部领导职务终身制的废除，干部人事制度的改革，多种经济成分的形成，社会主义市场经济的建立和发展，人事档案管理的这种“终身”制已越来越不适应这种新情况、新形势了。有关这方面的问题，近年来在各种新闻媒体上常有报道。它一方面妨害了合理的人才流动；另一方面许多人事档案滞留在人事部门没人要，不能发挥作用。1996年出台的《流动人员人事档案管理暂行规定》（中共中央组织部和国家人事部联合发布），就是力图解决人事档案管理“终身”制在新形势下出现的各种问题。现在看来，这些问题仍未很好得到解决。近年中央电视台第一套节目中的“东方时空”节目还专门谈到人事档案管理问题，其中提到人才流动服务中心保存的大量人事档案滞留在那里没人要。据说，全国“至少有60万人的‘弃档族’（《兰台世界》2003年第6期徐亚芳、尤新：《人事档案管理亟需改革》）。”还有，随着人员流动频繁，人事档案也随人多次流动，再加上流动时不按国家有关部门规定随意交人取走或带走，其可靠性、真实性大打折扣，修改、涂改、伪造人事档案的违纪、违法事件屡有发生，形成档案内容不实，擅自造档现象严重的局面。民间有一顺口溜，说干部档案：‘工龄越来越长，年龄越来越小，文凭越来越高，资格越来越老’。”据说“组织部门已经下发通知对干部学历、学位进行清查”。（徐亚芳、尤新：《人事档案管理亟需改革》）因此，人事档案管理制度也应与时俱进，也要有点新思路，对这种“终身”制进行必要的改革，以适应我国干部人事制度的改革，适应社会主义市场经济的发展，适应现代化建设的需要。
　　人事档案是各种组织（包括党、政、军、群机关，企业，事业单位等，下同）在管理其所属人员时形成的专门文件——人事文件以各个个人为单位集中保存的一种特殊的专门档案。它可以不归入该组织档案整体——全宗之中，也就是说它可以与该组织的其他档案分离。但是，建立人事档案是组织、人事部门的行政行为，按人事档案的性质来说也是一种公务档案，并不是个人档案、私人档案。过去常有人将人事档案看成是“我的档案”、“自己的档案”，这是一种误解。公民有建立自己的档案的权利和自由，但是公民个人或家庭的档案与我们这里说的组织为其成员建立的人事档案是完全不同的两回事。因此，人事档案所有权应归建立人事档案的组织，不应归个人。在过去社会主义公有制和计划经济以及集中统一管理干部人事体制的条件下，人事档案随人员流动（到哪里都是国有机构，都是公家人，都是国家干部）而流动，是合理的，也是行得通的。但是，现在一个国家干部流动到私营企业、民营企业，甚至自己当了老板，那么，将该干部的人事档案流动到私营企业、民营企业或外资企业，就行不通了。随着社会主义市场经济的发展，随着改革的深入，一位国家公务员流动到大学里当教授，一位教授流动到企业（包括私营企业、民营企业、合资企业、外资企业）里当老总，一位企业老总流动到国家机关当主任、局长，甚至多次来回流动，都是可能的。现在这种现象已经出现，将来还可能是一种普遍现象。在这种情况下，改革人事档案终身随人流动的制度就势在必行了。
　　人事档案是由各个组织在其自身人事管理活动中形成的，必然归各个组织保存。考虑到在其某个人员离开本组织之后，此人的人事档案对本组织作用不大，而对新接收其工作的组织来说有重要参考价值，其人事档案在一定范围内随之流动，也是合理的、可行的。这个范围应由中央和地方的组织、人事部门和档案行政部门规定。中共中央组织部和国家档案局于1991年颁布的《干部档案工作条例》第四章管理范围中已有规定，只是由于根据人事档案管理“终身”制的要求，规定的流动范围较宽。如第十五条规定“干部辞织、退职、自动离职被辞退（解聘）后，未就业的，其档案仍由原管理单位保管。另就业的，其档案转至有关的组织、人事部门保管，不具备条件的，转人事部门所属的人才流动服务中心保管。”只有“不具备条件的”才不随人流动，否则都应随人流动。如果我们改革一下人事档案管理的“终身”制，就可以将流动范围作出更多的限制，如只在党、政、军机关之间流动，只向上级机关流动，军队与地方分别流动，国家公务员与其他国家干部分别流动等等。实际上，我在这里说“改革人事档案‘终身’制”，仅仅是“改革”，而不是彻底“废除”。因为对于相当多的人来说，如果一辈子当国家公务员，其人事档案仍然是终身的。只是不要将这种“终身”制应用于全部人事档案，应用于每一个人。

　　人事档案是一个组织在人事管理活动中形成的人事文件组成的，其真实性、可靠性由该组织的领导及其人事管理部门负责。如果人事档案随人流动，接收该人事档案的组织应对其安全保管负责，而对其在原组织形成的人事文件的真实性、可靠性不能负责。因此，在各个组织之间流动的人事档案，应按历史顺序分别保存（即一个人事案卷中分为若干部分），保持其历史面貌。过去有些组织为了某种需要，将其人事档案中以前组织形成的人事文件进行修改、补充、销毁等等做法都是不合适的，严格说来也违背了《档案法》规定的精神。《档案法》第24条规定：“损毁……属于国家所有的档案的”，“擅自……销毁属于国家所有的档案的”，“涂改、伪造档案的”，“由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据这个道理，为了保障人事档案的真实性、可靠性，其流动范围必须有所限制。
　　一个组织的工作人员流动到其他组织或“自立门户”之后，如果其人事档案不随之流动出去的话，该人事档案应在本组织内保存一段时间后，向中央或地方的各级国家档案馆移交。关于各个组织不向外流动的人事档案移交各级国家档案馆保存，在《干部档案工作条例》中已有类似的规定。如第14条规定：“干部死亡以后”，“中央和国务院管理的干部，其档案由原管理单位保存五年后，移交中央档案馆永久保存；”“中央、国家机关各部委，各省、自治区、直辖市管理的司局级职务的干部，全国著名的科学家、艺术家、教授和有特殊贡献的英雄、模范人物、知名人士，其档案由原管理单位保存五年后，……随同到期的其他档案一并向同级档案馆移交永久保存。”第35条规定：“对确属查不到干部下落的，凡有保存价值的档案材料可移交干部原籍档案馆保存。”根据这两条的规定，移交档案馆保存的人事档案的数量极为有限。如果我们今后不再实行人事档案管理的“终身”制，各组织向各级国家档案馆移交人事档案的数量将随之增多。因此，各级国家档案馆内可以考虑设立人事档案部或人事档案中心。美国国家档案与文件署设置“国家人事文件中心”（National Personnel Recods Center，也可译为“国家人事档案中心”）的做法值得借鉴。该国家人事文件中心是专门保存美国联邦政府所有离职人员的人事案卷的一个机构，规模很大，内分文职人事文件部和军职人事文件部。1990年我参加美国档案工作者协会第54届年会时，曾见到一份资料称军职人事文件部已保存有5200多万卷退役军人的人事文件。相比之下，我国目前把大量人事档案长期留滞在各级人才流动服务中心，我看并不是一个好办法，还是应该充分发挥各级国家档案馆的作用为好。
　　有人担心，如果人事档案不随人流动，一个人的人事档案可能会有多份（产生于不同组织，内容并不重复），并且不在一处，不便于使用。的确存在这个缺陷，但这不是个大问题。因为可以到各级国家档案馆查到他的人事档案，国家档案馆可以将同一人的多份人事档案联系在一起。而从国家档案馆查到的人事档案，一般来说其可靠性、真实性是有保障的。在现实生活中，对于一般职工来说，主要是看他（她）的现实表现，不会太多地去查历史，使用其过去的人事档案的机会不会太多。
　　对于国家来说，应重点建立和管好党、政、军机关的干部档案、国家公务员档案，特别是各级领导人员的干部档案。对于其他各种组织来说，由于人事档案的管理不再是“终身”制，是否为其成员建立人事档案，由其自己或者其上级组织决定。如果建立人事档案，也可以只为一部分人员（如领导人员、重要岗位工作人员、高级专业技术人员等）建立人事档案，不必为全体人员建立人事档案。不建立人事档案，不等于不产生和形成人事文件（如履历表、登记表、鉴定表、志愿书等），只是这些人事文件可以不按人头单独保存，与普通档案（俗称“文书档案”）一同管理即可。这样，从全国来说可以大大减少人事档案的数量。建档案是一个好事，但是建档案也有个成本（在人力、物力、财力上需要付出一定代价）问题。如果按全国人口百分之一的人建人事档案来计算，就是1000万卷左右，建国已50多年，累计就有5亿卷左右，再加每年800～1000万人就业，10年后就达到6亿卷，20年后就达到7亿卷，将需要多少档案柜存放，需要多少人来管理啊！所以，不能简单地认为档案越多越好。20世纪60年代，周恩来同志曾告诫过我们：“档案不要搞得太多，不然就是文牍主义，后代要骂我们的。”说得多么中肯啊！现在许多组织的人事部门将本组织的人事信息输入电脑，日常人事管理只使用电脑就可以解决问题，也就没有必要再为每一个人建一份纸质的人事档案，既节省了人事管理的开支，又提高了工作效率。估计这种做法将是多数组织的选择。这里需要说明的是，电脑中储存了人事信息，实际上就形成了电子形式的人事档案。只是这种电子形式的人事档案不像纸质人事档案那样可随其工作人员的流动而流动，仅归本组织的人事部门保存使用。

　　如果一个人流动到了新的组织里工作，而其人事档案没有随之流动过去，那么新接收其工作的组织可以不再为其建立人事档案，也可以另建人事档案。这在人事档案管理“终身”制的要求下是不允许的。因为原组织不转出该人的人事档案，新的组织不能接收其工作。由此，1996年江苏省昆山市为了引进人才，出台了《关于对部分缺档专业技术人员、干部重建档案的暂行规定》（见《档案与建设》2003年第1期万辉：《人事档案能“克隆”吗？——关于吸引人才重建档案的调查与思考》，以解决没有人事档案也可以引进人才的问题。如果我们改革了人事档案管理的“终身”制，一个组织吸收一个人的工作，不一定必须有过去工作的组织为其建立的人事档案，不存在“缺档”问题，也不一定必须为其“重建档案”。
　　在讨论人事档案管理问题时，为了解决人事档案管理“终身”制方面存在的问题，有人主张“实行人事档案的社会化管理”和“实行人事档案资源全社会共享”。我认为，在存在国家、存在市场经济和尊重个人隐私权的社会条件下是难以实现的。特别是人事档案向社会完全开放，在世界各国尚无先例，许多国家还对人事档案规定了比较长的封闭期。如法国《档案法》规定“人事案卷从产生之日算起满120年”“可供自由查阅”。所以，我们仍应坚持人事档案应有一定的封闭期，在封闭期内提供利用必须得到严格的限制。
　　总结以上各点，就是将人事档案管理的“终身”制，改革为：(1)一人一生可以只有一份人事档案。这是指一生只在一个组织内任职；或工作虽有调动，但仍在一个组织系统内；或者流动到其他组织工作，而该组织不建立人事档案。(2)一人一生也可以有多份人事档案。这是指一生工作流动多处，多处的组织均分别为其建立了人事档案。(3)一人一生也可以没有人事档案。这是指其工作的所在组织没有为其建立人事档案。
　　字库未存字注释：
　　　　＠①原字为礻右加吴