BOT模式及其对我国高速铁路融资的启示(1)

BOT是Build-Operate-Transfer三个英文单词第一个字母的缩写，中文意思是“建设-经营-移交”，代表着一个完整的主要用于公共设施建设的项目融资模式。20世纪80年代初期到中期，是项目融资发展的低潮时期。在这一阶段，虽然有大量的资本密集型项目，特别是发展中国家的基础设施项目在寻找资金，但是，世界性的经济衰退和第三世界债务危机所造成的影响还远未从人们心中消除，所以如何增强项目抵御政治风险、金融风险、债务风险的能力，如何提高项目的投资收益和经营管理水平，成为银行、项目投资者、项目所在国政府在安排融资时所必须面对和解决的问题。BOT就是在这样的背景下发展起来的一种主要用于公共基础设施建设的新型项目融资模式。无论是欧美发达国家还是发展中国家都常采用这种方式融资和建设重大项目。
BOT融资模式的基本思路是：由项目所在国政府或所属机构对项目的建设和经营提供一种特许权协议(ConcessionAgreement)作为融资的基础，把本属政府支配、拥有或控制的资源委托财团法人（主要指私营部门）进行一揽子承包投资，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目在有限的时间内即在特许期届满时经营该项目并获取商业利润，然后根据协议无偿将该项目转让给所在国的政府机构。因此，BOT实质上是一种债务与股权相混合的产权，有时BOT也被人们称为暂时私有化过程。
BOT既是一种融资方式，又是一种投资、建设和经营方式，BOT项目融资只是利用BOT方式进行公共项目建设的一个关键环节，并不是全部过程。世界银行《1994年世界发展报告》指出，BOT实际上至少包括以下三种基本方式：
一是BOT(Build—Operate—Transfer)即“建设-—经营--移交”，是最典型的形式，通常称之为“标准BOT”。当政府给予某些公司新项目建设的特许权时，通常采用这种形式。私营机构愿意自行融资建设某项基础设施，并在一定时期内经营该设施(但无所有权)，然后将其移交给政府部门或其他公共机构。
二是BOOT(Build-Own-Operate-Transfer)，意为“建设--拥有—经营--经交”。私营机构或某国际财团融资建设基础设施项目，项目建成后在规定期限内拥有所有权并进行经营，期满后将项目移交给政府。
三是BOO(Build-Own-Operate)，意为“建设--拥有--经营”。在这种方式中私营机构根据政府赋予的特许权，建设并经营某项基础设施，但是并不在一定时期后将该设施移交给政府机构。
融资功能是BOT模式的主要功能。BOT系列项目的投资主体是私营公司项目主体，是东道国政府的基础性项目。因此出现了带资承包方式，即由私营公司及财团进行融资承包建设项目，这种功能不仅可以解决发展中国家资金短缺的问题，更重要的是可使发展中国家摆脱债务危机的困扰，使项目风险分散或转移。从融资方式看，有汇集自有资金、银行贷款、出口信贷、银团联合贷款以及与有经济实力的外国公司合作承包等。可以说BOT是一种集融资、建设、经营和转让于一体的多功能投资方式。所以，BOT融资方式是一个系统方式，它跨越独资、合资与合作之间的界限，可以运用各种各样的投资方式。而其最大的特点是可以物引资，而这特别适合发展中国家的国情。纵观以往BOT项目融资的实施过程和实施结果来看，对政府来说，BOT融资方式有以下明显优势：
第一，便于筹集与利用项目的急需建设资金。一般情况下，基础设施建设往往严重滞后，成为经济发展的瓶颈，需要政府加以改善，而建设的基础设施项目需要巨额的资金，但政府又无力解决，采用BOT方式就可在一定程度上缓解政府由于种种原因而不能满足其基础设施建设庞大的资金需求的矛盾。因而BOT方式是减轻政府公共部门负担，缓解基础设施项目建设资金短缺矛盾的有效方式。
第二，可以有效转移风险。由于基础设施项目的建设运营具有长期性和不定性的特点，在项目的整个建设运营过程中存在着一系列风险，采用BOT方式后，风险转移到项目承建者和运营者，对于政府来说，无疑可以避免因风险可能造成的损失。
第三，减轻相关连带责任。由于BOT项目融资的全部责任转移到项目发起人或项目承建者，不需要政府对有关项目借款、担保、保险负连带责任，这样就大大减轻了政府的债务负担，使政府不必为偿还债务而承受大的压力。因此，BOT方式是减少政府债务特别是减轻外债责任的一种良好形式。
第四，实现对成本预算的控制。无论在哪一个国家，完成国有项目建设都特别容易超支，工程结算总是需要调整概算。而采用BOT方式，通过承包人的投资收益与他们履行的合同的情况相联系，以防超支，有利于承包人通过有效的设计，严格控制预算，保证项目按时、按质完成。
第五，满足公众的公共需求。采用BOT方式，可使本来急需建设而政府目前又无力投资建设的基础设施项目因其他资金的进入，在政府有能力建设前就提前建成并发挥作用，从而可以提前满足社会和公众的需求。同时，一旦项目进人实施阶段，项目的设计、建设和运营效率都比较高，这就使项目的承办者或运营者以更好的服务或更低的价格使社会和公众受益。

第六，可吸收国外先进技术和管理经验。由于BOT项目常常是由国外、境外发达国家和地区具有实力的私营机构来承包，因而必然采用先进的技术和实施先进的管理。所以，政府可以从项目的建设运营中学到先进的技术和管理经验。
第七，有利于开拓资本市场和吸引外资。采用BOT方式，可以通过鼓励当地机构和人士发展自己的基础设施而汇集本地资本，也可以通过吸引国外投资，来支持本地基础设施建设。
当然，采用BOT方式，也不容忽视其存在潜在的负面效应。对所在国政府而言，同样需要在实际运用中加以注意：
其一，由于BOT方式是将基础设施项目在一定期限内全权交由承包商建设运营，所以在特许权规定的期限内，政府将失去对项目所有权及经营权的控制。
其二，由公营机构转移过来的某些风险将在私营机构较高的融资费用中得到反映。一般情况下，私营机构借款的费用高于国家借款的费用；同时，私人投资者在承担投资风险的同时，要求有较高的投资回报率(高于供应机构要求的回报)。
其三，尽管采用BOT方式后项目建设进程加快了，设计也比较好，但项目标的过程比较长，政府很容易失去对设计过程的控制。
其四，如果承包商是外国的，而项目产品又基本上在本国市场销售，那么在BOT项目完成以后就会有大量的外汇流出。
由于BOT方式是私营机构进入国家基础设施建设领域的建设运营项目，而私营机构的目的主要是通过未来若干年的收费，取得长期稳定的收入以归还借款并获得利润，所以，在国家的基础设施领域中，能通过收费获得收入的设施或服务项目等都适合于采用BOT方式来进行融资建设。具体包括：公共设施项目如电力、电讯、自来水、排污等；公共工程项目，如大坝、水库、仓库等；交通设施项目，如公路、铁路、桥梁、隧道、港口、机场等。此外，也可以运用于本应由政府投资建设的资源开发项目和工业项目。